<통일기반 조성을 위한 세미나>

통일한국을 위한

남북교류와 지역의 역할

∙ 2011년 6월 8일(수) 18:30

∙ 제이스호텔 2층 사파이어홀

∙ 주최: 대구경영자총협회, 한국소프트웨어개발업협동조합,

대구평화통일시민연대, 지방분권운동대구경북본부,

영남대 통일문제연구소, 연세대 통일연구소, 대구사회연구소

∙ 주관: 대구사회연구소 / 연세대 통일연구소

프로그램

<개회식>

18:30-19:20  리셉션 및 만찬

19:20-19:30  개  회  사: 박병춘 대구사회연구소장

김명섭 연세대 통일연구소장

19:30-19:40  축      사: 통일부 장관(서 호 교류협력국장 대독)

<세 미 나>

사      회: 김태일 영남대 정치외교학과 교수

19:45-20:05  기 조 발 표: 김형기 경북대 경제통상학부 교수

“지방분권과 통일한국”

20:05-20:30  제 1 발 표: 김정수 북한이탈주민지원재단 센터장

“대구경북의 발전과 남북교류 활성화 방안:

대구시의 대북 교류협력을 중심으로”

20:30-20:55  제 2 발 표: 이상근 연세대 통일연구소 연구위원

“북한지역의 자생적 발전을 위한

통일비용 지출”

20:55-21:30  토      론: 이승근 계명대 정치외교학과 교수

김두현 대구평화통일시민연대 사무처장

성장환 대구교대 윤리교육과 교수

권무혁 영남대 통일문제연구소 연구원

21:30-21:40  자유질의 및 답변

21:40-21:45  종합정리 및 폐회

지방분권과 통일한국

김형기(경북대 경제통상학부 교수)

1. 남북한간에 체제가 다르고 경제력 격차가 격심한 상태에서 과연 어떤 통일 방식이 통일한국의 지속가능한 발전을 담보할 수 있을 것인가? 여기서는 지방분권이 통일한국의 지속가능한 발전을 가능하게 하는 하나의 중요한 조건임을 주장하고자 한다.

남북통일이 언제 어떤 방식으로 다가올지는 지금으로서는 사실 아무도 모른다고 할 수 있다. 최근 몇년 동안 북한의 급변사태를 전망하면서 남북통일이 임박하였다는 관측도 제기된 바 있지만, 북한체제가 경제파탄과 대중빈곤 그리고 시대착오적 3대 세습이라는 정치경제적 상황에도 불구하고 그리 쉽게 붕괴할 것 같지 않다는 전망이 우세하다. 중동의 민주화 운동과 같은 반체제운동이 가까운 장래에 북한에서 일어날 가능성도 희박하다는 것이 중론이다.

비록 북한체제가 붕괴하는 급변사태가 나타난다고 하더라도, 조중동맹이란 조건과 중국에 대한 북한의 강한 경제적 종속 상황을 감안할 때, 남한이 북한을 당장 흡수통일할 수 있는 가능성은 적다는 것이 일반적 관측이다. 설사 북한에서 급변사태가 나타나고 남한이 독자적 힘에 의하든 미국의 지원을 받아서든 북한을 통제할 수 있는 상황을 만들 수 있다 하더라도 그것이 곧 바로 통일로 이어진다고 보기는 어려울 것이다.

그리고 적지 않은 전문가들은 남북한간의 경제력 격차가 현격하기 때문에 비록 그것이 가능하다고 하더라도 남한이 북한을 흡수통일 하는 것은 바람직하지 않다고 주장한다. 북한체제가 갑자기 붕괴하면 현재의 휴전선을 엄격히 통제하여 북한의 난민이 남한으로 넘어오는 것을 막아야 한다고 주장하는 사람도  있다. 예상되는 천문학적 통일비용 때문에 남한경제가 북한을 흡수통일할 능력이 없다고 주장하는 사람들도 있다.

OECD의 2010년 한국경제보고서에 의하면, 북한의 GDP는 남한의 2.7%(247억 달러), 북한의 1인당 GDP는 남한의 5.6%(1,060달러)에 불과하다. 반면, 북한 인구는 2,330만명으로 남한 인구의 47.9%에 달한다. 한편 통일당시 동독의 경제력은 서독의 33% 수준이었다. 동독 인구는 서독 인구의 25%에 불과했다. 이와 같이 동서독간 경제력 격차와는 비교도 되지 않는 현격한 남북한간 경제력 격차를 고려할 때 한국의 통일비용은 독일에 비해 훨씬 클 것임에 틀림없다.

남북한보다 경제력 격차가 훨씬 적었던 독일이 1991년-1999년간 8,354억 유로의 통일비용을 지불한 것으로 추산되는데(독일연방은행 추산), 이는 한화로 약 1,000조원에 상당한다. 한편, 독일 민간 연구기관의 추산에 의하면 1990-2009년간 총 2조 유로의 통일비용을 지불하였는데. 이는 한화로 약 3,000조원에 해당한다. 그런데, 경제전문가들에 의하면 한국의 남북통일 비용은 최소 3,500조원 이상일 것으로 추산되고 있다. 북한 급변사태시 남한이 북한을 흡수통일할 경우 부담해야할 통일비용이 가히 천문학적 수치에 달함을 알 수 있다. 2011년 우리나라 정부 예산이 309조인데, 통일 비용은 10년치 이상의 예산에 해당한다.

이와 같이 통일비용이 천문학적 수치에 달하고 현재의 남한의 경제력으로 감당할 수 없기 때문에 북한의 체제가 급속히 붕괴하는 것은 남한에게도 재앙이 될 수 있다. 이 뿐만 아니라 한반도를 둘러싼 현 단계 국제정세 측면에서 보아 북한이 가까운 장래에 급격히 붕괴하는 것은 남북통일에 결코 좋은 일이 아니라 할 수 있다.

그렇다면 바람직한 통일의 방향은 무엇인가?

남북한 간의 체제 경쟁은 이미 끝난지 오래다. 경제력 격차가 워낙 커서 장차 언젠가 통일이 된다면 북한이 어떤 형태로든 남한에 흡수될 것이라는 전망이 우세하다. 그런데 가까운 장래에 급변사태로 북한이 붕괴할 가능성이 적고 또한 그것이 바람직하지 않다고 한다면, 남북통일을 장기적 과정으로 보고 또한 그렇게 되도록 통일 외교정책을 추진해야 할 것이다.

남북통일을 장기적 과정으로 보고 남북한 간의 경제력 격차를 서서히 줄여나가면서 남북한간 산업연관이 증대하도록 남북한간 경제협력 정책을 강화해나가야 할 것이다. 이와 함께 지방분권의 원리에 따라 남북한간 정치통합과 사회통합을 추진해나가야 할 것이다.

2. 언젠가 실현되어야할 통일한국은 지방분권의 원리에 따라 구성되어야 한다. 중앙집권-수도권 집중체제가 공고하게 구축되어 있는 한국에서 실현되어야 할 지방분권이라 함은 중앙정부에서 지방정부로의 권한이양(devolution)과 수도권에서 비수도권으로의 자원분산(deconcentration)이라는 두 가지 과정을 포함한다.

이러한 지방분권은 ①지방에 결정권을 ② 지방에 세원을 ③ 지방에 인재를 이라는 세 가지 원리에 따라 실현되어야 한다. ‘지방에 결정권을’이라는 지방분권 제1원리는 지방정부 정책결정권과 지방의회의 입법권을 의미한다. 정책결정권은 행정분권과 재정분권을 포함한다. 행정분권은 중앙정부 사무의 지방이양을, 재정분권은 국세의 지방세로의 전환을 의미한다. 재정분권은 ‘지방에 세원을’이라는 지방분권 제2원리의 실현을 가능하게 한다. 지방의회의 입법권은 조례 재정권의 확대로부터 지방의회가 법률을 제정하는 수준까지 상정할 수 있다.

지방에 결정권이 주어지고 지방에 세원이 주어지면, 지방정부가 독자적 경제정책 즉, 산업정책, 노동정책, 조세정책을 실시할 수 있게 된다. 그렇게 되면, 지방정부가 지역경제 발전을 위한 정책을 독자적으로 실시하는 산업자치가 이루어질 수 있다. 이러한 산업자치를 통해 좋은 일자리(decent jobs)를 다수 창출할 때 지역주민의 삶의 질을 높일 수 있다. 여기서 ‘지방에 일자리를’ 이란 원리가 실현될 수 있다.

이러한 지방분권의 원리가 통일한국에서 남북한간에 적용되면 정치적 통일 이후 점진적인 사회경제적 남북통일 실현이 촉진될 수 있다. 우선 ‘지방에 결정권을’이라는 원리는 남북한간 연방제 실시를 통해 실현될 수 있다. 앞에서 본 것처럼 남북한간의 경제력 격차가 워낙 심하고 오랜기간의 남북분단으로 인한 사회문화적 차이도 크기 때문에 통일한국을 단일 국가체제로 구성할 수 없을 것이다. 통일한국은 어떤 형태로든지 연방국가로 되지 않을 수 없을 것이다.

이 경우 연방제는 지금까지 북한이 주장해온 고려연방제와는 달리 미국이나 독일 등에서 실시하는 연방제와 같은 모델을 한국 실정에 맞게 도입하는 것이 되어야 할 것이다. 북한의 고려연방제는 두 개의 정부, 두 개의 체제를 가진 하나의 민족통일국가를 지향하고 있다. 여기서 우리가 말하는 연방제는 외교와 군사와 거시경제정책과 사회통합정책을 담당하는 연방정부 아래 남한과 북한이 미국의 하나의 주처럼, 독자적인 입법권, 사법권, 행정권을 가진 두 개의 양대 ‘지역정부’로 구성되는 것을 말한다. 여기서 유럽연합처럼 통화통합은 필수적일 것이다. 통일한국의 연방제는 미국의 연방제와 유럽연합의 사례와 중앙집권국가로부터 지방분권국가로 이행 중인 프랑스의 사례를 연구하고 남북한간의 정치, 경제, 문화의 이질성을 고려하여 설계해야 할 것이다.

요컨대, 지방분권의 원리에 따라 ‘연방정부-남북한 지역정부-남북한 내의 지방정부-기초자치단체’라는 중층적 행정 구조를 가지는 통일한국을 구성하는 방안을 생각해 볼 수 있을 것이다. 이와 같이 지방분권에 따른 통일한국 건설은 제1 단계 유럽연합식 국가연합, 제2 단계 미국식 연방국가 라는 2단계로 추진하는 것이 바람직할 것이다.

3. 이와 같은 통일한국의 건설을 준비하는 과정에서 결정적으로 중요한 것은 우선 남한에서 이러한 통일한국에 대비하여 지방분권을 실현하는 것이라 할 수 있다. 이를 위해서는 무엇보다 대한민국이 지방분권국가임을 헌법에 명시하는 지방분권형 개헌이 이루어져야 한다. 대한민국 헌법 제1조 3항에 “대한민국은 지방분권국가이다”라는 조항을 포함시키는 개헌을 해야 한다. 이와 함께 국가균형발전을 포함한 지역문제 관련 입법을 다루는 상원을 설치하는 개헌도 해야 한다.

통일한국에서는 이것이 대한민국은 연방국가임을 명시하는 조항으로 바뀌어야 한다. 상원의 설치는 통일 이전의 남한 내의 수도권과 비수도권간의 격차 해소를 위한 법률적 토대를 구축하는 작업을 하면서 통일한국에서의 남한과 북한의 현격한 격차를 해소하는 구상을 해 나가야 할 것이다. 이러한 관점에서 볼 때 지방분권형 개헌은 사실상 연방제 국가로서의 통일한국을 준비하는 제1단계 작업이라고 불 수 있다.

아울러 통일한국에서의 남한의 지방정부와 북한의 지방정부간의 경제협력과 사회문화교류는 남북한간의 경제력 격차를 줄이고 사회통합을 실현하는데 매우 중요한 과정이 아닐 수 없다는 점을 지적해야 할 것이다. 그런 점에서 현재의 남북한간의 군사적 긴장관계가 완화된 이후에는 남한의 지방자치단체들이 북한의 지방자치단체들과 교류 협력을 강화해 나가는 것이 절실히 요청된다. 강원도의 사례와 같이 남북한 자치단체간의 교류 협력 사업을 적극적으로 추진할 필요가 있다. 대구·경북의 경우 예컨대 북한의 동해안을 끼고 있는 함경북도 및 나선특급시(나진-선봉지역)와 교류협력사업을 추진해 볼 수도 있을 것이다.

결론적으로 말하자면, 대한민국을 지방분권국가로 명시하는 개헌운동을 전개하고 남북한의 지방자치단체간의 교류협력을 강화하는 민과 관의 공동 실천을 하는 이 두 가지 과업을 통일한국을 준비하는 지역의 새로운 역할로 자리매김해야 할 것이다.

대구·경북의 발전과 남북교류 활성화 방안

—대구시의 대북 교류협력을 중심으로—

김정수(북한이탈주민지원재단 센터장)

< 차 례 >

Ⅰ. 서론

Ⅱ. 지자체의 대북 교류협력의 필요성

1. 지자체 일반의 필요성

2. 대구시 입장에서의 필요성

Ⅲ. 지자체의 대북 교류협력 사례 분석

1. 경기도의 남북 교류협력 사업

2. 전라남도의 남북 교류협력 사업

3. 충북 제천시의 남북 교류협력 사업

Ⅳ. 대구시의 대북 교류협력 추진 방안

1. 기본 방향

2. 세부 추진 전략

Ⅴ. 결론

I. 서론

지자체의 대북 교류협력이 10년을 넘어서고 있다. 그동안 많은 성과와 함께 향후 개선해 나가야 할 과제도 많이 남겼다. 먼저, 성과로 꼽을 수 있는 것은 대북 교류협력에 대한 공간을 확대하였다는 점이다. 1995년 정부와 민간단체의 대북지원을 필두로 시작된 인도적 대북지원은 1999년 1월 제주도가 북한에 감귤을 지원하면서 지자체의 대북교류도 첫 발자국을 내딛게 되었다. 2000년 6.15 이후 정부차원의 인도적 대북지원이 본격화 되면서 지자체들의 인도적 대북지원도 활기를 띠기 시작하였다. 지자체는 남북 교류협력 사업에 여타 행위자들보다 시기적으로는 뒤늦게 시작하였지만, 남북 교류협력 사업에 있어서 중앙정부, 기업, 민간단체 등과 함께 주요 행위자로서 자리매김하게 되었다.

‘교류협력’이란 용어는 “남북한간의 접촉을 통해 민족화해를 달성하고 민족공동체를 형성함으로써 평화통일을 달성해 가는 과정”으로 정의 할 수 있다. 박순성, “남북한 교류협력의 전개과정(1988~2002년)과 평화통일,” 북한연구학회, 『북한연구학회보』제6권 제2호(2002), p.172.

지자체의 대북 협력에서 향후 과제와 개선점은 개발협력으로의 전환과 평양 인근에 집중된 사업을 어떻게 지방으로 확대해 나갈 것인가 하는 점이다. 지자체의 대북 개발협력으로 전환하려는 노력은 2006년부터 농촌개발을 중심으로 진행되었다. 경기도의 평양시 강남군 당곡리 사업과 경상남도의 강남군 장교리 ‘농촌현대화 사업’이 대표적이라 할 수 있다. 이 외에도 전라북도가 추진하고 있는 평안남도 나포시의 양돈장 지원사업이 여기에 해당된다. 지자체의 대북 교류협력 사업에서 초보적인 성과들이라고 할 수 있다. 그러나 이러한 사업들이 평양시에서 추진되거나 그 인근지역에서 추진되고 있는 현상은 향후에 개선되어 나가야 한다. 물론 북한의 비협조로 인해 쉬운 작업은 아니다.

통일부, 『지방자치단체 대북교류 10년』(서울: 통일부, 2009), pp.60-68.

지자체의 대북 교류협력에서 ‘지방적 시각’을 갖는 것은 매우 중요하다. 여기에는 ‘특수성’과 ‘보편성’이 담겨져야 한다. 전자에는 남한의 요인이 반영이며, 후자에는 북한의 요인이 보다 크게 자리하고 있다. 남한의 16개 시도의 경제적․역사적․환경적 요인들은 각각 특수성을 지니기 때문이다. 북한과의 지자체가 교류협력을 추진할 경우, 보편적 사업으로 접근해야 하는 사업으로는 북한의 산림복구 사업을 공동으로 추진할 필요가 있다. 또한 북한 지역에 동시다발적으로 광범위하게 사업을 추진하기 위해서는 다수의 행위자들인 지자체가 나서는 것이 중앙정부보다 효율적으로 추진 가능하다.

김태일, “‘지방’과 분단국가의 교류협력: 동서독간 ‘도시 자매결연(Staedte-patnershaft)'의 교훈과 남북한 ’지방‘사이의 교류협력 가능성”, 전국대학통일문제연구소협의회,『통일연구논집』제3권 (2000. 2), pp.69-81.

예를 들면 북한과 군사분계선을 경계로 마주하고 있는 ‘접경지역’인 강원도․경기도․인천 등은 평화와 개발에 가장 민감한 반면, 제주지역의 경우는 과잉 생산되는 감귤을 북한에 지원함으로써 가격의 안정화와 함께 북한과의 교류협력을 확대하는 문제에 보다 관심이 집중된다. 여기서 ‘접경지역’이란 “다른 행위 주체들이 접하고 있는 주체간의 경계지역”을 말한다. 김재한, “접경지역을 중심으로 한 남북교류방안”, 한국토지공사, 『통일과 국토』제11호 (2003, 봄․여름호), p.4.

지자체가 북한과 협의를 시작할 때, 북한이 평양 이외 지방의 개방에 매우 소극적으로 나올 가능성이 높으므로, 비록 시간이 좀 더 걸리더라도 지속적으로 북 당국을 설득해 나가야 한다.

이러한 측면에서 지난해 1월 18일 「사회통합위원회」(위원장, 고건)는 “북한 나무심기로 우리 사회의 이념대립을 해소 하겠다”며 “그 노임으로 식량을 지원 하겠다”고 발표 한 바 있다. 이는 접근방법에서 뿐만 아니라 그 수단에서도 실현 가능성이 매우 낮아 보인다.

이와 같은 문제의식에서 이 논문은 지자체의 대북교류협력의 필요성을 언급하고, 지난 10여 년 동안 추진된 사업들 가운데 비교적 성공적으로 추진되었다고 평가되는 성공사례들을 분석하고, 이를 바탕으로 대구시의 향후 대북 교류협력을 위한 효과적인 추진 방안을 제시하고자 한다.

Ⅱ. 지자체의 대북 교류협력의 필요성

1. 지자체 일반의 필요성

남북한의 교류협력은 중앙정부 차원의 거시적 접근과 지방정부 차원의 미시적 접근의 유기적 결합이 요구됨은 두 말할 필요가 없다. 중앙정부에 의한 교류협력은 남북관계의 방향성과 성격을 규정하고, 이를 바탕으로 한 다양하고 세세한 미시적 접근은 지방정부의 몫으로 역할 분담하는 것이 이상적인 남북 교류협력의 형태이다. 그러나 지금까지는 남북한의 교류협력에서 중앙정부가 중심 역할을 수행해 왔다고 해도 과언이 아니다. 다시 말하면, 중앙정부에 의한 비료와 식량지원이 이루어지는 경우는 지방정부뿐만 아니라 민간차원의 인도적 대북지원에서도 활성화 되는 국면이지만, 그렇지 않는 경우는 여타 부문의 지원과 교류에서도 장애가 조성되는 경우가 많았다.

그럼에도 불구하고 지방정부에 의한 대북 교류협력 사업은 남북관계에서 갖는 의미는 상당히 크다. 중앙정부에 의한 대북 교류협력은 국내외적인 정치 상황에 대단히 민감하게 영향을 받으며 다양성이 부족한 한계를 지니고 있다. 그러나 지자체간의 대북 교류협력은 경제적, 사회․문화적 교류가 대부분이어서 중앙정부 차원의 교류협력에 비해 상대적으로 안정감과 다양성을 가진다. 실제로 이명박 정부가 출범하고 나서 곧바로 중앙정부 차원에서는 경색국면으로 접어들어서 남한 당국자의 방북을 북한은 허용하지 않는 조치를 취하였으나, 지방정부의 교류협력에 관한 사업의 협의차 방북하거나, 산림조성을 위한 경기도의 대규모 방북을 승인하는 등 중앙정부와 지방정부에 대한 조치는 대조적인 모습을 보여주기도 하였다. 따라서 중앙정부와 지자체가 공동 노력함으로써 상호 보완적인 시너지 효과를 가져 올 수 있다.

한스 F. 일리(Hans F. Illy), “도시간 파트너십-지방수준에서의 외교인가?,” 『지방외교: 그 이론과 실재에 관한 연구』(서울: 한국지방자치단체국제화재단, 2006), p.550.

이러한 맥락에서 중앙정부 위주의 대북 교류협력에서 벗어나 지방정부 차원에서 새롭게 접근해야 될 필요성과 기대효과를 살펴보면 다음과 같다.

첫째, 지자체의 남북 교류협력은 지속성을 유지하는데 유리하다. 지자체의 교류협력은 중앙정부에 비교하여 상대적으로 국내외적인 정치적 영향에 덜 민감하다. 남북한 관계는 중앙정부, 지방정부, 노동단체․시민단체․종교단체 등 다양한 접근으로 다면성을 확보할 필요가 있다. 또한 중앙정부 차원의 남북교류는 한반도를 둘러싼 강대국들의 관심과 이목이 집중되어 왔다. 그러나 지방정부 차원의 교류는 인도적 지원이나 사회문화 교류에 집중되고 있어서 국제사회로부터 자율성을 갖고 있다고 할 수 있다. 특히 북한이 2006년과 2009년 두 차례에 걸친 핵실험을 단행함으로써 국제사회로부터 엄격한 제재를 받고 있는 상황이므로 중앙정부차원의 대북 교류협력은 상당히 제약되어 있다.

북한이 2009년 5월 25일 핵실험을 단행한 이후, 미국을 비롯한 안전보장이사회 국가들은 북한에 대한 유엔 결의안 1874호를 결의하고 강력한 대북제재를 추진하였으나, 여기에는 인도적 지원과 사회문화교류 부문은 제외 된다.

둘째, 지방정부의 남북 교류협력은 북한의 지역 개방을 촉진할 수 있다. 남한의 16개 광역시도는 북한의 10개 광역시도를 대상으로 1:1 혹은 2:1로 카운터파트너를 만들어 접근하여 그 지역의 경제와 문화적 특성을 고려한 협력사업을 진행해 나가는데 용이하다. 물론 북한은 지역에 대한 개방에 대해 비협조적인 자세로 대응해 올 가능성이 높다. 그럼에도 불구하고 북한의 수용 가능성을 고려하여, 북한 지역 일꾼들의 부담을 최소화하고 지역 경제 및 주민들에게 실질적인 도움이 된다고 판단되면 점차 사업에 관심을 보일 가능성도 있다. 특히 북한은 지방으로 갈수록 산림의 황폐화는 심각한 수준이므로 남한의 각 지자체들은 각자의 지역적 특수성에 기반한 사업을 추진하더라도 북한의 산림에 관한 양묘장 건설, 병해충 방지, 묘목 심기 사업은 공동으로 추진할 필요가 있다.

셋째, 남북한의 산업재배치로 유휴 산업기자재의 활용과 생산성 향상을 꾀할 수 있다. 남한의 유휴설비를 북한으로 이전하여 북한에서 활용하는 문제는 남북경협이 한 단계 발전하는 계기가 될 것이다. 현재 남북한의 경제교류는 단순물자교역과 원부자재의 반출을 통한 위탁가공 교역을 중심으로 초보 수준이다. 개성공단이 대표적이다. 그러나 개성공단은 규모가 크고 휴전선에 인접하여 북한 군부의 경각심이 매우 높아서 여러 장애요인을 극복해 내지 않으면 안 된다. 따라서 향후에는 공단을 개발하더라도 작고 내실 있게 추진할 필요가 있으며, 여기에는 남한의 유휴 산업시설의 대북이전을 통한 중소 규모의 공단개발을 통한 협력 방안을 모색하는 것도 적극 검토할만하다.

산업재배치 차원에서 남북한의 경제교류협력의 의의는 일찍부터 강조되어 왔다. 대표적인 논문으로는 최수영, “산업재배치 차원에서 본 남북경협의 추진방향”, 영남대학교 통일문제연구소 편,『대구․경북지역 경제와 ‘북한변수’』(서울: 백산서당, 1998), pp.77-100.

넷째, 통일시대의 개척에 일반주민들의 참여를 대폭 늘려나감으로써 변화하는 남북관계를 직접 체감할 수 있는 기회를 부여한다. 이러한 사업의 대표적인 경우는 충청북도의 제천시를 꼽을 수 있다. 제천시는 2004년부터 금강산 지역에 과수원과 채소 농장을 건설하여 북한의 농민들을 교육시키는 등의 교류협력 활동을 추진해 왔다. 조생종 과일을 수확하기 위하여 7월 중순 무렵 제천시 주민들은 금강산을 방문하여 사과 수확을 체험하기도 하고 북한 주민들을 직접 만나는 등의 교류협력 사업에 참여하는 기회를 갖고 있다. 경상남도 역시 평양시 강남군 농촌현대화 작업에 도민들이 도청의 당국자들과 함께 방북하여 북한 주민들의 생활실태를 직접 살펴보고, 교류협력의 당위성을 몸소 체험하는 기회를 가지고 있다. 지방정부 차원의 교류협력에서는 바로 자신과 이웃이 대북 교류협력의 수혜자가 된다는 측면에서 주민의 자발적 참여를 유도할 수 있다. 이러한 과정에서 상호 신뢰회복에 도움을 줄 수 있다.

동서독 간의 지방교류에서도 인적교류의 중요성은 나타났다. 동서독 분단 이후 1972년 이전까지 연 평균 200만 명의 상호 방문하였으나, 기본 조약 체결 이후는 평균 600만 명 정도의 동서독 주민들이 상호방문 했다. 물론 통일 이후 동서독 주민들의 이질감을 약화시키는 데 큰 역할을 하였다. 김학성, 『동서독 인적 교류 실태 연구』(서울: 민족통일연구원, 1996), p.112.

하세헌, “지방자치단체 대북 교류사업의 실태와 과제,” 『국제정치연구』제11집 2호(2008),

다섯째, 지자체의 교류협력은 장기적으로는 북한의 지방자치기구의 현대화에 기여하고, 이는 궁극적으로 통일비용을 줄이는 효과를 가져 온다. 북한의 행정 능력은 남북 이산가족 상봉행사를 통하여 드러났듯이, 북한은 남한이 컴퓨터가 행전인력에 지급되기 이전인 1980년대와 같이 인적카드를 가지고 일일이 상봉에 적합한 이산가족을 찾아서 호별 방문을 통하여 확인절차를 밟는 수준이다. 따라서 이산가족 상봉인원을 확정하는데 약 2개월여가 소요되는 실정이다. 그러므로 지자체의 대북 교류협력은 이러한 북한 지방정부의 행정 능력을 제고시키는 계기가 될 것이며, 이는 통일한국의 시대에 북한의 지방행정을 현대화하는 데 비용 절감으로 작용하게 될 것이다.

북한의 지방행정기관 및 기능에 대해서는 이계만, “북한 지방행정기관의 구성 형태 및 의결기관 분석,” 『한국지방자치학회보』제6권 제1호(2004. 봄), pp.387-402.

이상에서 논의한 바와 같이 지자체의 대북 교류협력은 통일 이전은 물론 통일 이후 남북의 행정체계는 물론 주민의식의 일체감을 형성하는 데 크게 기여 할 것이다. 즉 통일 이전 단계까지는 지방자치의 확산 및 정착에 기여할 것이며, 통일 이후는 민족통합에 순기능을 담당할 것이다.

이는 동서독 교류협력의 경험으로부터 얻은 교훈이다. 동서독간의 교류협력 실태에 관해서는 김학성․최진욱, 『남북한 지방자치단체간 교류․협력-실태분석과 활성화 방안-』(서울: 통일연구원, 2001), pp.65-68.

2. 대구시 입장에서의 필요성

대구시는 전국의 광역시도에 비교하여 상대적으로 활력이 떨어지고, 평소의 생활에서는 강한 보수성으로 인해 폐쇄성을 갖고 있는 것으로 평가된다. 이러한 지역사회의 성격은 ‘사회통합지수(social cohesion)'에 잘 반영되어 나타난다고 할 수 있다.

'사회통합지수‘는 “사회통합에 영향을 미치는 요인을 7개 영역(소득, 고용, 금융, 의료, 교육, 주거, 가족)의 15개 지표로 압축하여 산출한 단일지수”를 의미한다. 노대명 외, 『사회통합을 위한 과제 및 추진전략』(서울: 한국보건사회연구원, 2009)

대구의 사회통합지수 수준은 전국 7대 대도시 가운데 중간 수준정도로 평가되었다. 즉 사회적 포용성은 양호하지만, 사회경제적 안정성과 사회적 응집성, 역동성 등이 중간수준으로 나타났다는 분석은 대구 지역사회의 현실을 제대로 평가한 것으로 보인다. 특히 대구지역의 사회경제적 안정성을 약화시키는 주요 원인은 섬유산업의 몰락과 밀접한 관련이 다고 지적은 설득력이 있다.

대구경북연구원, “대구경북, 사회통합수준 어느 정도인가?,” 『대경 CEO Briefing』제241호(2009.12.8), p.1.

대구경북연구원(2009), pp.6-7.

『영남일보』, 2003.6.16

대구시의 보수성에 대한 척도는 2008년 8월 민주평화통일자문회의가 전국의 19세 이상 39세 이하의 남녀 1,023명을 대상으로 실시한 여론조사에서도 그대로 드러난다. 대구지역 보수성의 핵심에는 북한에 대한 인식이 자리 잡고 있다고 해도 과언은 아니다. 따라서 북한에 대한 인식을 확인하는 문항으로써 “북한의 지원 모금이나 구호활동에 동참한 경험이 있느냐?”고 질문하였다. 이에 전국의 평균 24.2%가 동참 경험이 있다고 응답하였으나, 대구경북 지역은 이보다 훨씬 낮은 17.6%만이 동참 경험이 있다고 응답하였다. 이러한 강한 보수 성향은 남북관계의 ‘실용적 접근’을 추진하려는 이명박 정부의 대북정책 차원에서 볼 때도 불리한 환경으로 작용할 수 있다.

민주평화통일자문회의, 『청년 통일의식 조사 결과 보고서』(2008.5), p.19. (http:// www. nuac. go.kr/actions/BbsDataAction; 검색일 2010.2.9)

대구지역의 섬유산업이 활력을 되찾고, 주민들의 보수 성향을 완화하는 방안은 무엇일까? 여기서는 완전한 해소 방안을 제시하기 보다는 하나의 방향성을 제안하는 차원에서 대구시가 북한과의 교류협력에 나설 것을 주문한다. 이러한 측면에서 그 필요성은 다음과 같이 요약된다.

첫째, 침체에 빠진 대구지역 섬유산업의 재배치 차원에서 북한을 주목할 필요가 있다. 대구지역의 섬유산업의 제조업 대비 비중을 살펴보면, 2007년 기준 사업체 수는 1,733개(비중 26.1%)로 전년대비 1.4%p 하락했고, 월평균 종사자 수는 21.9%로 1.4%p, 출하액은 13.6%로 1.0%p, 부가가치는 15.2%로 0.8%p 각각 하락했으며, 비중이 계속 낮아지고 있는 추세이다. 섬유산업의 침체원인으로 대구지역에서는 원․부자재가격과 환율 상승, 생산기반 약화, 경쟁국보다 낮은 생산성, 청년층을 중심으로 한 신규 고용 애로 등을 들고 있다. 이러한 섬유산업의 침체국면을 타파하기 위한 하나의 대안으로 북한지역으로의 진출을 모색해 보는 것도 의미 있는 작업이다. 개성공단에 진출하거나 아니면 북한의 섬유산업이 집중되어 있는 지역을 선정하여 대구지역의 섬유관련 유휴시설을 재배치하는 것은 남북한 상생의 경제 협력이 될 수 있을 것으로 보인다.

김보근, 『대구경제 2008년 결산과 최근동향』(대구: 대구상공회의소, 2009), p.30. http://www.dcci.or.kr/Board/Content.htm?ACT=R&GotoPage=1&CONTENTNO=4040&REF=4040&STEP=0&RELEVEL=0&v_number=183&CUMENUCODE=000000000070&SARTICLETYPE=&SKEYWORD=&STARGET=&SAO=&PageSize=20&PageVersion=2010%2D02%2D10+%BF%C0%C0%FC+11%3A50%3A09(검색일: 2010.2.10)

김보근(2009), p.33.

북한의 주요 섬유공장의 현황으로는 먼저 화학섬유공장으로 2.8비날론연합기업소(함남, 함흥), 순천비날론엽합기업소(평남, 순천), 청진화학섬유공장(함북, 청진), 신의주화학섬유연합기업소(평북, 신의주) 등이 가동 중이다. 또한 방직공장으로는 평양종합방직공장(평양시), 신의주방직공장(평북, 신의주), 사리원방직공장(황북, 사리원), 강계방직공장(자강도, 강계) 등을 들 수 있다. 산업은행, 『新 북한의 산업(上)』(서울: 산업은행, 2005), pp.186-206.

둘째, 대구지역의 시민들이 북한에 대한 관심과 이해의 폭을 넓힐 수 있는 계기가 된다. 대구는 2003년 젊은이들의 세계축제인 유니버시아드대회에 북한의 선수단 및 응원단 520명이 방문해 큰 반향을 일으킨 바 있다. 당시 대구 시민들은 소위 ‘미녀응원단’들의 멋진 집단율동에 찬사를 아끼지 않았다. 북한의 방문단은 한 때 자기의 국가 최고지도자의 사진이 비에 젖은 모습을 보고 흥분하여 대구경북 시도민들에게 당혹감을 주기도 하였다. 그러나 대회기간 내내 남북은 함께 격려하고 응원하였다. 시민단체들은 자발적 참여로 5,000여명의 ‘아리랑 응원단’을 조직해 체계적으로 응원한 바 있다. 만약 지난 대구 유니버시아드대회에 북한 선수단이 참석하지 않았다면 그렇게까지 성공적인 대회로 자리매김 하지는 못했을 것이다. 남북교류의 중요성을 일깨워준 행사였으며, 대구지역도 어떤 계기가 주어지면, 남북문제를 실용적으로 접근하여 성과를 도출할 수 있음을 보여준 사례라 할 수 있다.

셋째, 대구지역의 모든 구성원들이 함께 참여할 수 있는 ‘틀’을 만들 수 있다. 대구는 특정한 정치 정향의 독점적 지위가 단기간 내에 극복되기 어려운 정치지형을 간직하고 있으며, 경제적으로도 전략 산업을 육성개발하기가 여간 힘든 환경이 아니다. 이러한 현실을 고려할 때 대구시를 중심으로 남북교류협의회<가칭>를 구성하여 각계의 대표들이 참여하여 남북교류 사업을 진행한다면, 사업을 통한 활력과 통합의 분위기를 조성하는데 일정한 역할을 할 것으로 판단된다.

Ⅲ. 지자체의 대북 교류협력 사례 분석

1. 경기도의 대북 교류협력 사업

경기도는 남한에서 가장 많은 인구와 예산을 갖고 있는 지자체이다. 그러면서도 북한과 접경지역을 형성하고 있어서 남북 교류협력에 관심을 가질 수밖에 없는 지리경제적인 환경을 가지고 있기도 하다. 따라서 경기도는 남북교류협력에서 가장 적극적인 태도를 보여 왔으며, 모범적으로 사업을 추진해 온 것으로 평가된다. 그것은 경기도가 남북교류협력에서 제도적․재정적․정책적 기반 구축에 노력한 데 기인한다.

통일부, 『지방자치단체 대북교류 10년』(서울: 통일부, 2009), p.84.

경기도는 2001년 11월 ‘경기도남북협력조례’와 ‘시행규칙’을 제정하였다. 이 조례의 주요 내용은 경기도 차원에서 남북협력기금의 조성 및 운용․관리에 대한 사항, 남북교류협력사업 지원 대상 및 결정에 관한 사항, 남북교류협력위원회 구성 및 운영에 관한 사항 등을 포함하고 있다. 이에 따라 2002년 3월 초에 경기도 ‘남북교류협력위원회’를 구성하였다. 또한 경기도의회에 20명으로 구성된 ‘남북교류추진특별위원회’를 구성하여 마치 국회 내에 ‘남북교류협력특별위원회’와 비슷한 체계와 역할을 수행하고 있다. 뿐만 아니라 경기개발연구원 내에 남북관계 전문가 및 관련 종사자들이 중심이 된 ‘남북포럼’을 구성하여 정책개발 및 자문역할을 수행하도록 하였다.

이 위원회는 도지사를 위원장으로, 민간전문가 14명, 도의원 4명, 공무원 2명 등 총 20명으로 구성되었다. 주요 기능은 남북 교류협력을 위한 자문, 기금의 운용 및 관리, 민간차원의 교류 지원 등이다.

최용환 외, 『경기도 남북교류 다각화를 위한 중장기 전략 연구』(수원: 경기개발연구원, 2006), p. 8.

재정적인 기반 구축을 위하여 남북협력기금을 조성하기 위하여 노력하였다. 경기도는 북한과 교류협력을 추진하면서 상당한 사례연구와 추진 전략에 대한 사전연구를 통하여 남북 교류협력사업의 시행착오를 줄이고 효율성을 높이기 위한 노력을 기울여 왔다.

경기도는 2001년부터 2005년까지 227억 원의 남북교류협력기금을 조성하였으며, 2008년 12월 말 현재 129.6억 원을 집행하고, 140.1억 원이 남아 있다.

이러한 예로써, 통일연구원, 『경기도의 남북교류협력사업 추진방안』(경기도의회 개원 45주년 기념 발표논문집 , 2001.9.4); 김동성 외, 『경기도 남북교류협력사업 실천방안』(수원: 경기개발연구원, 2003); 경기개발연구원, 『경기도 남북교류 다각화를 위한 중장기 전략연구』(수원: 경기개발연구원, 2006); 경기개발연구원, 『경기도-북한 접경지역 협력 및 공동개발: 독일경험을 중심으로』(수원: 경기개발연구원, 2007); 최용환 외, 『경기도 남북농업협력사업 성과분석』(수원: 경기개발연구원, 2007) 등을 들 수 있다.

경기도의 남북교류협력 사업은 인도적 지원 사업으로부터 시작하였으나 그리 성공적이지는 못하였다. 2002년 6월 경기도는 농기계(경운기 200대), 지붕재(5,000채 분), 축구공(2002)등 10억원 규모의 현물을 북한에 지원하였으나, 지속되지는 못하였다. 이후 경기도는 구축된 남북교류협력체계를 중심으로 2003년 10월 북한과 사업협의를 위한 접촉을 통일부 판문점 연락관을 통하여 시도하였으나 북한의 호응을 얻지 못하여 대북 사업의 경험이 많은 민간단체(우리민족서로돕기운동)을 통해 접촉을 재시도하였다.

경기도와 북한은 10월에 평양에서 1차면담을 합의하였으나, 북한은 아무런 조치 없이 초청장을 발부해 주지 않아 무산되었다. 이후 12월 15일 금강산에서 북한과 1차 실무회담을 갖고, ‘남북교류협력의향서’를 체결하였다. 이러한 의향서를 기초로 사업을 구체화하기 위한 2차 실무회담을 2004년 4월 평양에서 개최하고 합의서를 체결하였다. 2004년 이후 경기도는 북한과의 교류협력에서 남북관계 및 국제환경의 영향을 받아 우여곡절을 겪으면서도 <표 1>에서 나타내 주는 바와 같이 규모와 내용면에서 지속적으로 확대되어 왔다.

여기에서는 사업의 북한 파트너(민족화해협의회), 교류지역(황해남북도 중심), 사업분야(농기계지원 의료분야, 식품가공공장 등)의 원칙에 합의하였고, 2차 실무회담에서는 사업규모를 중심으로 논의하였다.

경기도는 북한과의 교류협력을 추진하는 과정에서 세 가지의 특징이 발견된다. 첫째는 제도적 기반을 구축한 이후 북한과의 접촉시에 인도적 지원 분야를 가지고 접촉하였다는 특징이 있다. 다른 지자체들은 대부분 사회문화교류 사업을 맨 처음 북한에 제시하면서 북한과의 협의에 난항을 겪기도 하였다.

둘째는 전담부서를 설치하여 체계적이고 안정적으로 사업을 추진하였다. 2002년에는 1명의 담당자를 두고 출발하였으나, 2006년에는 4명이 소속한  ‘계’로 확대하고 2008년에는 12명이 소속된 ‘과’로 발전하였다.

경기도는 강원도에 이어 두 번째로 전담부서를 두고서 북한과의 교류협력 사업을 추진하고 있다.

셋째는 분명한 원칙을 갖고 추진하였다. 호혜성․지속성․투명성을 원칙으로, 도의회의 동의와 남북교류협력위원회의 심의 등을 통한 사전검토와 사후 평가체계를 구축하면서 추진해 나왔다.

<표 1> 경기도의 대북교류협력 현황

년도	지원한 사업내용 및 지원품목	지원금액 (백만원)	관련 민간단체
2002	경운기 200대, 지붕개량제 180천㎡, 축구공 2002개 지원	1,000	우리민족 서로돕기운동
2004	농업 : 경운기 100대, 콤바인 20대 보건 : 치과장비 5셋트, 환자수송버스 5대 식품 : 평양 식품가공공장 설치(착공) 구호 : 긴급구호 의약품 지원	1,340	우리민족 서로돕기운동
2005	벼농사 시범사업 : 3ha 농기자재 지원: 농약 150톤, 분무기1200대, 손수레 1400대, 경운기 100대, 콤바인 20대, 평양 식품가공공장 설치(준공)	1,936	우리민족 서로돕기운동
2006	벼농사 협력사업: 비닐하우스 육묘장 설치 등 농기계․농자재 지원: 이앙기, 경운기, 콤바인 등 환경개선사업: 도로포장 자재, 진료소 신축, 주택 보수 등	4,385	우리민족 서로돕기운동
2007	개성지역 산림녹화사업 당곡리 농촌현대화사업	2,320	우리민족 서로돕기운동
2008	당곡리 농촌현대화사업 개성 개풍양묘장 조성 말라리아 남북공동방역사업	1,782

2. 전라남도의 대북 교류협력 사업

전라남도는 광역 지자체와 기초 지자체가 협력을 통하여 남북교류협력을 추진하고 있는 모범적인 사례라 할 수 있다. 이러한 사례는 전라북도에서도 발견되는데 양자의 차이는 전라남도의 경우는 기초 지자체와 민간단체가 중심이 되어 사업을 추진하는 반면, 전라북도의 경우는 광역 지자체가 중심적인 역할을 담당하고 있다.

전라남도가 현재와 같이 지자체 남북교류협력을 활발하게 추진하게 된 배경에는 남북교류에 경험이 많은 민간단체의 적극적인 이니셔티브가 있었기 때문에 가능하였다. 2002년「광주전남 우리민족서로돕기운동」은 북한의 민화협에 지방간 교류협력을 제기하여 전라남도와 평안남도 간의 교류협력을 추진하기로 의견을 모았다. 이를 토대로 「광주전남 우리민족서로돕기운동」은 전라남도와 전남지역 22개 기초자치단체에 ‘전남남북교류협력협의회’ 결성을 제안하자, 이에 호응한 전남시장군수협의회와 광주전남우리민족서로돕기운동이 함께 방북하여 전라남도와 평안남도 간의 교류협력 의향서를 교환하였다.

진행남, 『이명박 정부의 대북정책의 변화와 지자체 남북교류의 특징 및 과제』(제주: 제주평화연구원, 2008), p.38.

2003년 2월 전남지역 시장․군수들은 전남남북교류협의회 구성을 최종 결정하고, 2003년 4월 28일에 「(사)전남도민남북교류협의회」를 창립하였다. 이 협의회는 전라남도와 22개 기초단체, 도내 기업과 민간 등으로 구성되었다. 전라남도는 ‘로컬 거버넌스(local governance)’를 구축하여 지방정부 차원의 교류협력을 추진하였던 것이다. 동 협의회는 사업의 안정화를 위하여 전남 각 시군에 남북교류협력조례를 만들기로 하였고, 2003년 6월 화순군을 필두로 하여 각 시군에서 ‘전남남북교류협의회 지원 조례’를 제정하였다. 그리고 조례를 바탕으로 전남도와 각 시군들은 재원을 마련에 노력하여, 각 시군은 재정규모에 따라 3천만 원에서 4천만 원을 매년 출연하고 있으며, 전남도는 2005년 처음으로 5천만 원을 출연하여 2008년에는 2억 원을 출연하였다. 이렇게 하여 전남도민남북교류협의회는 매년 10억여 원의 재정을 조성하는 수준으로까지 발전하였다.

‘거버넌스(governance)' 개념은 정부, 시장, 시민사회가 자율성과 독립성을 바탕으로 수평적 네트워크를 구축하여 상호 협력하고 참여하는 정책결정의 조정양식이라고 할 수 있다. ’로컬 거버넌스‘ (local governance') 개념은 지방적 차원에서 지방정부, 그리고 지역의 다양한 NGO, 기업 등이 상호협력하면서 지방의 공공문제를 해결해 나가는 방식을 말한다. 양현모 외, 『한반도 평화번영을 위한 로컬거버넌스 활성화 방안: 지방자치단체 남북교류를 중심으로』(서울: 통일연구원, 2007), p.16.

동 협의회 구성에 대한 보다 상세한 내용은 정영재, “전라남도 남북교류의 현황 및 평가,” 『지방정부 통일외교정책 성과와 과제』(제27차 제주평화통일포럼 전문가 세미나, 2009년 4월 24일~25일), pp.52-53 참조.

전남도민남북교류협의회는 처음부터 농업분야를 중심으로 남북 교류협력 사업을 추진하였다. 이는 전남이 가지는 자연적․경제적 환경을 우선 고려하였다고 볼 수 있다. 2003년 평안남도 대동군에 농기계와 영농자재를 지원하였으며, 2004년에는 전라남도와 평안남도의 교류협력 사업의 합의서를 교환하고, 2005년 이후에는 못자리용 비닐 등으로 지원을 확대하였다. <표 2>에서는 전남도민남북교류협의회가 북한에 지원한 사업 내용들이다.

<표 2> 전남도민남북교류협의회의 대북 교류협력 현황

년도	지원한 사업내용 및 지원품목 등	지원금액 (백만원)	관련 민간단체
2003	평남 대동군 농기계수리공장 건설 지원(콤바인 100대)	470	우리민족 서로돕기운동, 전남도민남북 교류협의회
2004	대동군 농기계수리공장 수리부품 및 장비 지원, 우리밀 종자 및 전남 브랜드쌀 지원	470	우리민족 서로돕기운동, 전남도민남북 교류협의회
2005	못자리용 비닐, 모내기 및 온실 자재 등 지원	680	전남도민남북 교류협의회
2006	평양비닐온실지원사업(비닐온실 4,000평, 저온창고 80평) 통일쌀 43톤, 못자리용 비닐 지원	688	전남도민남북 교류협의회, 우리민족서로돕기운동
2007	농업․축산분야 대북기술지원 등 추진중	880	전남도민남북교류협의회
2008	평양 발효 콩 빵공장 건립 지원	860

3. 충북 제천시의 대북 교류협력 사업

충청북도의 남북 교류협력 사업에서 주목되는 것은 기초 지자체인 제천시가 남북 교류협력 사업을 매우 일찍 시작하여 모범적인 성공 사례를 만들어가고 있다는 점이다. 특히 기초 자치단체가 남북 교류협력 사업을 추진하는 경우에 지역 내에서 이를 둘러싸고 많은 불협화음이 생길 수 있으나, 제천시는 오히려 1억 원의 시민 성금을 모아서 사업을 추진하고 있는 것이다.

제천시는 2004년부터 북한의 고성군인민위원회 및 명승지종합개발지도국과 영농교류에 초점을 두고 대북 교류협력 사업을 추진해 오고 있다. 이는 남한의 기초 자치단체로서는 최초로 남북간 교류협력 사업을 추진해 오고 있다는 의미뿐만 아니라 일회성 구호사업을 넘어 선 지속가능한 개발지원 사업이라는 의미에서 더욱 뜻 깊은 사업이라 평가할만하다.

제천시의 대북 교류협력 사업은 2004년 1월 제천시 새농민회원들이 북고성군 인민위원회와 영농교류 의견을 교환하면서 시작하였다. 이후 제천시장이 북한과의 교류협력에 관한 자료 수집을 지시하였고, 3월 27일 제천시 관계자들이 방북하여 구체적인 사업합의서를 체결하였으며, 4월5일에 사과나무를 가져가 식목과 향후 기술지원을 추진하기로 합의하였다. 이를 토대로 추진한 사업은 <표 3>에서 보여주는 바와 같이 삼일포 과수원 조성사업, 삼일포 농장 관리동 신축, 과수원 관리운영 및 기술협력 등 세 분야에 집중된다. 또한 제천시는 2007년 9월에 남북교류협력위원회 조례를 제정하였다.

<표 3> 제천시의 남북 교류협력 현황

사업명	기간	위치	사업 내용
금강산 제천사과 삼일포농장조성	2004년 3월-4월	고성군 삼일포	북고성군인민위원회, 명승지종합개발지도국, 현대아산과 협력
삼일포 농장 관리사 신축	2005년 6.10-20	고성군 삼일포 농장	관리사 신축
삼일포 농장 파풍망 및 복숭아덕시설	2006년 3월-4월	고성군 삼일포 농장	해풍, 금강산높새바람에 의한 과수피해 예방 위한 시설 설치
신계사 농장	2007년 3.10-3.30	고성군 온정리	1.7헥타르에 사과나무 1,000본 식재
금강산 제천 사과 양묘장	2008년 4.10-11	고성군 삼일포리	0.7헥타르에 사과나무 대목 2,000본 식재
제천약초 금강산 시범포	2008년 4.10-4.11	고성군 온정리 (신계사 인접지)	황기, 도라지, 홍화 등 파종 및 비배관리 기술 협력

출처: 통일부, 『지방자치단체 대북교류 10년』, p.97; 진행남, 『이명박 정부의 대북정책 변화와 지자체 남북교류의 특징 및 과제』.p.59 등을 참조하여 필자 재구성.

Ⅳ. 대구시의 대북 교류협력 추진 전략

1. 기본 방향

대구시는 2005년 8월 ‘대구광역시 남북교류협력에 관한 조례’를 제정하여 광역시 규모의 대도시로서는 비교적 늦게 제도적인 틀을 갖추게 되었다. 대구시는 2003년 8월 제22회 세계유니버시아드 대회를 개최하여 북한의 선수단 및 응원단이 참가하여 실질적으로 남북한 사이의 대규모 체육교류행사를 추진한 바 있었다. 그럼에도 불구하고 대구시가 남북교류협력 사업을 제대로 추진하지 못한 것은 보수적인 지역정서와 지역의 정책 결정에 결정적으로 영향력을 가진 시장의 관심사항에서 비교적 후순위에 머물러 있었기 때문으로 분석된다. 또한 경제적․지리적으로 북한과의 교류협력이 매우 중요한 이슈로 부각될 수 있는 결정적인 계기도 없었던 점도 중요한 요인이었다.

광역 지자체에서 남북교류협력에 관한 조례를 제정한 차례는 광주광역시(2003.1.1), 서울시(2004.7.20), 인천시(2004.11.8), 부산시(2007.7.11), 대전시(2008.6.20) 등의 순서로 제정되었다. 경상북도는 대구시보다 훨씬 뒤진 2008년 1월 10일에서야 제정되었다.

통일부, 『지방자치단체 대북교류 10년』, p.77.

그러나 대구시가 남북 교류협력 사업에 타 시도에 비교하여 상대적으로 늦게 출발함으로써 시행착오를 줄이고 효율적인 사업을 진행할 수 있는 이른바 ‘후발성의 이점’도 누릴 수 있다. 그러기 위해서는 대구시가 대북 교류협력 사업을 추진할 경우 다음과 같은 몇 가지의 기본 과제를 염두에 두고서 추진해 나가야 한다.

‘후발성의 이점’이란 용어의 의미는 후발주자들이 선발주자들로부터 특정한 정책이나 제도, 기술, 또는 규범을 학습하는 동시에 그들의 경험한 실수들이나 모범적인 모델들까지 다면적으로 배울 수 있다는 의미로 사용되었다. Alexander Gerschenkron, Economic Backwardness in Historical Perspective: A Book of Essays. (Cambridge: Harvard University Press, 1962)에서 처음으로 사용되었다.

첫째, 대북교류를 위한 조직적, 법․제도적․재정적인 인프라를 구축하여야 한다. 대구시의 대북 교류협력을 준비하고 진행할 조직을 신설해야 하며, 교류협력을 위한 조례제정의 보완, 교류협력 실무 기획단 발족 등을 차례로 추진해야 한다. 2005년 8월에 제정한 ‘대구광역시 남북교류협력에 관한 조례’에는 기금 조성에 관한 조항이 없이 단지 교류협력에 대한 재정지원 조항만 규정하고 있어서 계획적이고 안정적인 남북교류협력 사업을 추진하기가 어렵게 되어 있다. 따라서 전라남도와 같이 기초 자치단체에서 일정 정도의 협력기금을 지원받는 형식으로 대구시와 기초자치단체간의 협력체계를 갖추는 방법도 고려해볼만하다.

둘째, 대구라는 지역적 특수성에 기반한 사업을 진행하여야 한다. 이를 좀 더 구체적으로 설명하면 대구지역의 경제적, 역사․문화적, 인구지리적 특성 등을 고려하여 북한의 교류협력 대상지역을 선정해야 한다. 강원도의 경우는 금강산과 설악산을 연계하여 개발하는 프로젝트를 추진 중에 있으며, 경기도의 경우는 접경지역의 말라리아를 예방하기 위하여 방역 사업을 펼침으로써, 일방적인 지원에 그치는 것이 아니라 북한지역을 지원함과 동시에 지원효과를 되돌려 받는 남북한 ‘상생과 공영’의 이익을 누리는 효과를 가져왔다. 이러한 사례를 참고하여 대구시의 관점에서 접근해 나가야 한다. 특히 주의 깊게 고려할 점은 단계적인 접근을 추진해야 한다. 즉 인도적 교류로부터 출발하여 경제교류 및 문화교류, 그리고 사회단체 교류를 거쳐 최종적으로는 지자체간 자매결연을 추진하는 등의 중장기적인 안목을 가지면 더욱 실효성이 높을 것이다.

셋째, 남북교류협력 사업에 주민의 참여를 확대해야 한다. 대구시가 주관한다고 하여 지방정부만이 행위자로서 참여하는 것이 아니라 지역의 시민단체, 종교단체, 전문가 등과 공동보조를 형성할 때 교류협력에 대한 의의를 살리고 실효를 거둘 수 있다. 앞에서도 살펴본 바와 같이 ‘로컬 거버넌스’를 구축하여, 북한의 카운터 파트너 및 지역 선정, 북한의 호응 가능성을 고려한 사업 타진, 여타 지역의 성공사례 및 실패사례 분석 등을 통하여 체계적이고 안정적인 교류협력 사업을 추진해야 한다.

넷째, 중앙정부와 긴밀한 협조관계를 유지해야 한다. 중앙정부와 지방정간에는 사업의 규모와 분야에서 적절한 역할 분담을 통한 사업을 진행시키는 것이 바람직하다. 중앙정부로부터 대북 교류협력사업을 실시하는데 필요한 지식, 사업분야의 설정, 사업에 필요한 비용의 산정, 교류의 창구 설정, 협상방식, 국제적 외교전략과 절차, 중앙부처로부터의 지원 및 협조를 도출하기까지 필요한 부분을 지방정부가 제공받을 수 있어야 한다. 그러기 위해서는 2006년 11월에 통일부와 16개시도 및 전문가 등이 참여하여 구성한 「지자체남북교류협력실무협의회」를 적극 활용할 필요가 있다.

정규서, “남북교류활성화를 위한 지방정부의 정책방향”, 한양대 지방자치연구소, 『통일과 지방분권』 세미나 자료집(2000. 9)

다섯째, 대구시의 재정상태와 경제능력을 고려한 적정한 규모의 사업을 추진해야 한다. 지방정부의 대북교류협력 사업은 현재 행자부의 자치단체 남북교류협력위원회가 사전심의에 통과한 사업에 한해 통일부가 승인하는 절차를 따라야 한다. 자칫 과도한 지원사업이나 전시성 행사는 일회성에 그칠 공산이 높다. 또한 북한에 필요 이상의 기대를 갖게 함으로써 사업이 추진되기도 전에 북한 측으로부터 사업이외의 요구를 받게 되어 본 사업의 진행에 애로를 조성할 가능성도 있으므로 주의할 필요가 있다.

2. 세부 추진 전략

대구시의 대북 교류협력 사업은 위와 같은 기본 방향으로 설정하고 점진적․단계적․장기적 관점에서 인내력을 가지고 추진해 나가야 한다. 북한은 지자체간의 교류협력에 대해 수세적이고 소극적인 태도를 보여 왔다. 여기에는 남북한 간의 대북교류협력의 견해차이도 한 몫을 하였다. 북한이 인도적 지원에 관심을 갖는 반면 남한은 교류협력의 확대를 통한 한반도 긴장완화와 북한의 개혁․개방 유도를 목적으로 한 데 따른 결과이다. 특히 이명박 정부의 출범 이후는 ‘비핵․개방․3000’ 구상을 대북정책의 구체적인 정책수단으로 표방하면서 지자체들의 대북 교류협력 사업이 성장통을 앓고 있다.

서재진, 『남북 상생․공영을 위한 비핵․개방․3000 정책의 이론적 체계 연구』(서울: 통일연구원, 2009); 조민, “비핵개방3000 구상의 기본방향과 추진전략: 평화와 협력을 향한 도약,” 서재진 외, 『이명박 정부 대북정책 비전 및 추진방향』(서울: 통일연구원, 2009); 김규륜 외, 『비핵․개방․3000 구상의 상생․공영 정책을 통한 실현 방안』(서울: 통일연구원, 2009) 등을 참조.

따라서 대북 접근은 선발 지자체들의 사업 추진과정에서의 나타난 문제점에 대해 세심한 분석을 선행한 이후, 대북 교류협력의 인프라 구축과 전략수립을 병행 추진되어야 실효적인 정책으로 자리매김 할 수 있다.

그동안의 지자체의 대북교류협력 사업의 개선점으로는 북한의 정치․경제적 목적과 교류협력의 파트너 문제, 지원물자의 선정문제, 사업추진체계의 복잡성, 담당 공무원의 자질문제 등이 제기되고 있다. 전선욱, “지방정부의 남북교류협력 활성화 방안,” 『정책과학연구』제14집 1호(2004), pp.43-47.

대구시는 대북 교류협력에서 시행착오를 줄이고 효율적인 접근을 하기 위해서는 다음과 같이 5단계의 단계별 추진전략을 수립하여 진행하는 것이 바람직하다.

1) 제1단계: 기반 조성단계

대구시가 대북 교류협력 사업을 추진하려고 할 경우 제1단계로 대북교류협력 사업의 인프라 조성에 노력하여야 한다. 여기에는 대북 교류협력 사업을 담당할 조직․제도․재정․시민의 참여 확대 등이 해당된다. 이를 좀 더 상세하게 살펴보면 다음과 같다.

우선, 대구시의 대북교류협력 사업을 전담할 조직의 신설이다. 강원도와 경기도를 제외한 여타 지자체는 신설하기 보다는 기존부서에서 관련 업무를 겸직하고 있다. 그러나 이와 같이 여타부서의 일과 남북 교류협력 사업을  겸직할 경우는 일회적이고 이벤트적인 성격이 강하며 담당자의 전문성 제고에 문제점이 있다. 그러므로 향후 대구시가 남북 교류협력 사업을 추진하려고 할 경우에는 「대구시 남북 교류협력 지원팀」<가칭>을 신설하는 것이 바람직하다. 범 대구시의 의견 수렴 및 기반 조성을 위한 「대구시 교류협력 기획단」<가칭>이 요구될 것이며, 대구시가 북한의 어느 지역과 교류협력을 추진하는 것이 지리적, 경제적, 역사․문화적 측면에서 가장 유리한지, 협력사업의 내용과 규모 등에 관한 전반적인 사업의 타당성을 연구․검토하는 역할을 부여받게 될 것이다. 여기에는 대구시 대북 교류협력 담당자․지원단체 대표․북한전문가 등으로 구성할 필요가 있다.

서울시는 기획담당관실에 2명, 부산시 등 4개 광역 지자체는 자치행정과에 1명, 인천시는 국제협력관실에 1명, 제주시는 평화협력과로 특화하여 1명의 전담 공무원을 두고 있다. 양현모 외, 『지방자치단체의 북한 개발지원 전략과 접근방법』(서울: 통일연구원, 2009), p.105.

둘째는 남북교류협력을 추진할 수 있는 제도적 뒷받침이 이루어져야 한다. 남북교류협력에 관한 조례 개정이 필요할 것으로 보인다. 그 이유는 기금조성에 관한 조항이 생략되어 있기 때문이다. 조례제정의 가장 큰 목적은 기금 조성에 있다. 기금과 관련된 운영위원회가 구성되어 기금의 지출을 심의하게 된다. 운영위원회는 정무부시장을 위원장으로 지자체 간부, 지방의회의원, 시민단체 대표, 지역의 북한전문가 등으로 구성하는 것이 바람직하다.

현재 ‘남북교류협력에 관한 조례’를 제정하였으나, 기금 조성을 규정하지 않는 광역 지자체도 다수 존재한다. 예를 들면 대전시와 울산시 등이 여기에 해당된다.

기금관리위원회는 각 광역 자치제마다 조금씩 차이가 존재한다. 경기도와 강원도, 전라남도 등의 차이에 관해서는 홍상영(2008) 참조.

셋째는 남북교류협력을 추진하기 위한 재원 마련이다. 이른바 대구시 남북협력기금을 조성해야 하는 방법으로는 시의 출연금, 기금의 운용수익금, 기타 수익금 등으로 조성 가능하다. 재원 마련을 위해 서울, 경기, 인천, 강원, 광주, 전남, 경남 등이 자체적으로 남북협력기금을 적립․운용하고 있다. 부산과 제주도는 2008년 기금설립을 목표로 관련 조례의 제정과 출연재원을 예산에 반영하는 등의 준비 작업을 진행하였다.

통일부, 『2009 통일백서』(서울: 통일부, 2008), p.196.

2) 제2단계: 교류협력 기획 및 추진단계

대구시의 남북교류협력을 추진하기 위한 기초적인 기반조성이 완료되면 북한의 교류협력 대상 지역 및 사업종류를 선정하고 사업일정을 수립하는 등 사업계획을 확정하여야 한다.

첫째는 북한의 어느 지역과 교류협력 할 것인지 대상지역을 선정하는 문제이다. 이는 지리적, 경제적, 역사․문화적인 측면들에서 대구시와 공통점이 가장 많은 지역과 교류협력을 추진해야 한다. 이러한 고려 대상을 모두 반영하여 결정한다는 것은 그리 쉽지만은 않다. 따라서 장기적으로 남북의 양 지역이 상호이익이 되는 사업을 1-2개 전략사업으로 선정한 후 진행하여야 한다. 북한의 나무심기 사업은 지자체의 남북교류협력 사업에서 기본적으로 추진하는 것이 지역 개방에 보다 유리할 것으로 판단된다. 나무심기 사업은 평양 이외의 지역에 대한 ‘개방’의 효과가 있다. 북한의 민둥산을 빠른 기간 내에 조림사업을 추진하기 위해서는 16개 지자체가 북한의 지역을 각각 분담하여 추진하는 것이 보다 효과적으로 추진할 수 있을 것으로 보인다.

최근 남한의 사회통합위원회는 북한의 식목사업을 2010년 10대 추진과제로 선정하였으나, 녹색성장위원회로 이관되었다. 『국민일보』, 2010년 2월 18일.

둘째는 협상의 파트너를 선정하는 문제이다. 이 때 북한의 지자체(도인민위원회)와 직접 협상을 벌이는 경우는 거의 없었다. 북한의 당국과 간접적인 협의를 하게 되는데 협의대상은 조선로동당 산하의 조선아세아태평양위원회나 통전부 산하의 민족경제련합회(경제지원) 및 민족화합협력련합회(사회문화) 등 3개 기관 가운데 하나가 된다. 이들과의 협상 장소는 상대 지자체 지역이 아니라 평양이 될 가능성이 크다. 남북 지자체간의 교류협력의 수락여부는 해당 지자체보다는 평양 당국의 의도에 달려있다고 해도 과언이 아니다.

셋째는 북한과  협상을 진행하려 할 경우 협상창구는 대북 접촉 경험이 풍부한 기업이나 대북지원 민간단체의 도움을 받는 편이 사업 진행의 안정성을 확보하는데 도움이 될 수 있다. 예를 들면 「현대아산」,「우리민족서로돕기운동」,「민족화해협력법국민협의회」 등을 들 수 있다. 특히 우리민족서로돕기운동은 1999년 제주 감귤지원 사업을 필두로 해서 경기도(2002년~현재), 전라남도(2003~2005), 전라북도(2005~현재), 경상남도(2006) 등의 인도적 대북지원 사업의 창구 역할을 맡았다.

강원도의 경우 북한에 대한 교류협력 사업의 제의는 조선로동당 창건 55주년(2000년 10월) 기념식에 참석차 북한을 방문한 한완상 상지대총장(당시)을 통해 5개 협력사업을 제의하였다. 강원도 남북협력담당관실, 『강원도의 남북교류협력』(2004), p.5.

성태규․유병선, 『충청남도 남북교류 활성화 방안 연구』(대전: 충남발전연구원, 2008), p.33.

3) 제3단계: 신뢰형성단계

대구시가 대북 교류협력을 추진하기 위한 실질적인 출발단계이다. 따라서 북한에게 부담감이 적고 그들이 희망하는 사업을 진행하는 것이 효과적이다.   지금까지 진행된 남북 지자체간의 교류협력의 경험에 비추어 보면 인도적 차원의 현물지원을 바탕으로 진행하는 것이 무리가 없을 것이다. 이후 학술교류→경제교류→사회문화 교류로 심화 확대해 가야 한다. 즉, 단계적이면서도 장기적인 관점에서 접근하여야 한다. 특히 지자체 대북 교류협력 사업 가운데 미성사 사업의 공통점은 사업의 구체성 결여(나주시), 자매결연과 같은 성급한 사업(포항시), 북한의 수용 능력을 벗어난 경우(경주시), 그리고 북한의 과도한 요구를 수용할 수 없었던 경우 등으로 요약된다. 이러한 미성사 사업의 사례들을 대구시는 향후 대북 교류협력 추진과정에서 교훈으로 삼아야 한다.

김정수, “지자체 대북 교류협력의 현황과 추진방향,” 『한반도 평화체제 구축을 위한 남북 지방자치단체간 교류협력』(한스자이델․강원도․통일문제연구협의회 공동학술회의, 2007년 6월 14일~15일), p.8.

4) 제4단계: 신뢰성숙단계

대구시와 북한의 카운터 파트너인 지역은 협력 사업의 범위를 확대하고 심화할 필요가 있다. 이를 위해 상호이익이 되는 새로운 협력사업을 개발하고, 상대지역에서 장기적인 체류가 가능하도록 해야 한다. 이 단계에서는 대학간, 문화․예술․체육 등의 인적 교류를 검토해 볼 수 있다. 장기적인 체류가 가능하기 위해서는 2008년 4월 17일 이명박 대통령이 북한에 제안한 ‘서울평양 연락사무소’ 설치가 현실화 되던지, 민간단체의 인도적 대북지원 활동이 개발지원으로 전환하기 위한 조치로 제안된 ‘평양상주사무소’가 개설되어야 가능할 것으로 보인다.

『연합뉴스』, 2008.4.18.

김정수, “인도적 대북지원의 활성화와 북민협의 발전방안,” 『대북 인도적 지원 사업평가와 북민협 발전 전략 수립』(대북협력민간단체협의회 워크숍, 2009.12.15), p.34.

5) 제5단계: 동반자적 협력단계

남북한 지자체는 이와 같은 단계적인 과정을 거친다고 가정하면 이후는 실질적인 공동협약 형태인 자매결연 추진이 가능한 단계로 접어들게 된다. 이를 통한 북한 행정 능력을 함양해 줄 수 있다. 이를 위한 남측의 행정자문관을 파견하여 북한 행정 능력을 제고할 수 있는 단계로 진전될 수 있다. 성사될 경우 통일비용을 크게 감소하는 효과가 기대되는 사업이다. 독일의 사례에서도 동서독 자매결연 사업의 긍정적인 측면들은, 지자체장이 긴급과제에 익숙할 수 있도록 각종 정보의 제공과 상담 역할, 구동독지역 부흥을 위한 공동대책 수립, 주정부의 각종 기관과의 의견 교환을 통한 행정지원체계 구축 등의 역할을 이행하였다. 그럼에도 불구하고 이러한 추진과정에서 문제점도 나타나게 되었는데, 대표적으로는 서독 공무원들의 동독에 대한 지식이 일천함, 서독의 몇 개 도시가 동독의 1개 도시에 대한 자매결연 요청, 연방정부와 지방정부간의 마찰 등을 들 수 있다.

동서독의 경우 자매결연 사업은 베를린 장벽 붕괴을 기점으로 그 의의가 달라진다고 할 수 있다. 분단이전에는 동서독 주민들의 이질감을 극복하는데 기여하였다면, 붕괴 이후에는 동독의 자치에 요구되는 행정인력과 재정적인 도움을 주어 행정조직을 신설하고 재편하는데 서독의 도움은 필수적이었다. 김학성․최진욱, 앞의 책, pp.66-67.

Ⅴ. 결론

2000년 6.15 남북 정상회담을 계기로 지자체의 남북 교류협력 사업은 점차 증대해 오고 있다. 지자체의 남북 교류협력은 각 지자체마다 상당한 편차가 존재한다. 비교적 일찍 출발한 제주도와 접경지역인 지리환경적인 요인으로 말미암아 관심이 고조될 수밖에 없는 강원도와 경기도는 추진하는 사업 대부분 일정한 성과를 거두기도 하였다. 반면 대구시를 비롯한 대전시, 울산시 등은 아직 남북 교류협력 사업에서 걸음마도 옮겨 놓지 못하는 실정이다.

지난 시기 약 10년의 지자체 남북교류협력 사업의 역사에서는 ① 남북 교류협력 사업에 대한 모색기(1999~2001), ② 인도적 대북 지원 사업의 추진기(2002년~2005년), ③ 개발지원 사업으로의 전환기(2006년~ 현재)로 구분되기도 한다. 지자체의 남북 교류협력 사업은 양적으로는 증대를 보이지만 질적으로는 아직은 미흡한 단계이다. 여기에는 북한의 대남 교류에 대한 구조적인 문제점과 한반도를 둘러싼 주변 정세 특히 북미관계의 핵심인 북핵문제가 해결되지 않은 데 주된 원인이 있다.

이종무, “지자체 남북교류협력 사업의 평가와 발전방안,” 『지방자치단체 남북교류협력 사업 10년의 성과와 향후 발전 방향』(경기도․제주도 공동 주최 워크숍, 2008년 3월 26일~27일), pp.64~72.

그럼에도 불구하고 향후 남북관계는 단기적으로는 부침을 경험할 수 있으나 장기적으로는 남북한의 상생을 위한 전제로서 개선 발전하지 않으면 안 되는 상황에 놓여 있다. 북한은 개성공단을 비롯한 금강산관광과 개성관광, 그리고 제2의 개성공단과 같은 특구 사업에서 남한의 자본과 기술을 필요로 하기 때문이다. 남한 또한 21세기 선진미래국가를 건설하기 위해서는 북한과의 협력자적 관계로의 발전 없이는 상당한 진통이 예상되기 때문이다. 이러한 배경 하에서 한반도 문제를 전향적으로 해결하기 위한 제3차 남북정상회담의 개최 필요성이 제기되곤 하는 이유는 이러한 배경을 갖고 있다. 만약 제3차 남북 정상회담이 개최되는 경우에는 남북한 지방정부 차원의 교류협력은 지금보다 훨씬 더 가파른 상승세를 탈 것임에 틀림없다.

이러한 상황에 대비하여 대구시는 미리 차근차근 준비해 두어야 한다. 지역의 경제계 및 종교계를 중심으로 한 대북 교류를 모색하고 있는 상황도 대구시의 대북교류 사업의 준비를 촉진하는 요인이다. 대구시가 대북교류협력 사업에 대한 사전준비는 철저하게 이루어져야 한다. 대부분의 대북 교류협력 사업이 1회성 전시용으로 추진된 경우가 실패의 가장 큰 원인이었다. 대북교류를 위한 조직적, 법․제도적, 재정적 인프라 구축을 선행하여 범시민적 의견 수렴을 토대로 진행하는 것이 바람직하다.

지방 정부차원의 교류협력은 동서독 지자체간의 교류협력 사례에서도 중요한 역할을 담당하였다. 그것은 독일 통합과 국민통합 그리고 행정통합 등의 과정에서 통일비용을 최소화하는데 크게 기여하였다.

대구시는 대북 교류협력의 문제에 적극적인 관심과 능동적인 사업 추진을 시도할 시점에 이르렀다. 지방정부의 대북교류협력은 민족적 과업이라는 당위성과 지방화․분권화 시대에 ‘지방적’ 시각으로 접근 가능한 사업이라는 현실성을 담보하고 있다. 대구시는 지금까지 나타난 다른 시․도들의 경험 속에서 문제점을 찾아내고, 이를 극복하면서 대구의 지역적 특수성을 고려하여 효과적인 교류를 위해 노력해야 한다.

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3. 기타자료

□영남일보□.

□국민일보□.

□연합뉴스□.

<http://www.nuac.go.kr>.

북한지역의 자생적 발전을 위한 통일비용 지출

이상근(연세대 통일연구소 연구위원)

I. 지역간 통합으로서의 통일

남북한이 분단된 이후 통일은 부정할 수 없는 시대적 과업이자 민족적 숙원으로 간주되어 왔다. 그런데 지금까지의 통일관련 논의는 거의 예외없이 국가 대 국가(또는 국가 대 사실상의 국가) 차원의 통일이라는 관점에서 전개되어 왔다고 해도 과언이 아니다. 물론 통일이란 유엔에 가입되어 있는 두 개의 국가인 대한민국과 조선민주주의인민공화국이 하나의 국가가 되는 것을 의미한다. 그러나 세계화, 지역주의, 지방화가 동시에 진행되고 있는 오늘날의 세계사적 흐름을 직시한다면 앞으로는 국가 대 국가의 차원에 머무르지 않고 지역간의 통합이라는 관점에서 통일을 이해하려는 노력을 새로이 기울일 필요가 있을 것이다.

국가 대 국가의 차원에서 본다면 통일이란 결국 경제력에서 앞서고 세계적으로 통용되는 다양한 제도적 기반들이 확충되어 있고, 우수한 인력을 보유한 남한이라는 국가가 북한이라는 국가 내지 사실상의 국가를 흡수하는 것을 의미한다. 두 개의 국가가 하나의 국가로 변화하는 것이 통일이기 때문에 통일의 형식 면에서 한 쪽의 국가체제가 사라지고 다른 쪽의 국가체제는 살아남는 것은 흡수통일이지만 두 개의 국가체제가 함께 소멸되는 대신 새로운 통일국가가 탄생되는 것은 흡수통일이 아니라고 규정할 수도 있을 것이다. 통일의 방법이라는 측면에서는 일방의 의사와 관계없이 다른 일방에 의해 하나의 국가가 되는 것은 흡수통일이고 쌍방의 동의에 의해 하나의 국가가 되는 것은 합의에 의한 통일이라고 구분할 수도 있을 것이다. 그러나 흡수통일이란 통일의 형식과 방법이라는 측면에서만 규정될 수 있는 문제는 아니라고 본다. 흡수통일이란 통일의 ‘결과’를 의미하는 용어일 수도 있기 때문이다. 남북한의 합의에 의한 통일이 이루어지건 남북한의 헌법이 함께 소멸되고 새로운 헌법체계를 갖춘 신생 통일국가가 수립되건 통일의 결과 남한의 자본, 남한의 제도, 남한 사람들의 결정에 의해 북한 사람들의 삶이 온전히 좌우된다면 이는 결과적으로 흡수통일일 수밖에 없을 것이다. 통일의 방법과 형식이 어떤 형태를 취하건, 통일의 결과라는 측면을 고려해 볼 때 국가 대 국가 차원에 머물러 있는 이상 통일은 남한과 북한의 현실적인 ‘역량’의 차이로 인하여 흡수통일의 성격을 피할 수 없을 것이다. 이는 결국 모든 통일은 남한 주도이자 남한의 일방적 우위에 입각한 통일일 수밖에 없음을 의미하며 이 경우에 북한은 통일의 주체가 아닌 통일의 대상이자 객체로서의 위치를 벗어날 길이 없다.

반면 통일을 지역간 통합 또는 지방들 간의 통합이라는 차원에서 바라보게 되면 북한도 하나의 지역 내지 여러 지방들의 연합체로서 통일의 주체로 자리매김할 가능성이 있다고 본다. 통일한국을 구성하는 동등한 자격을 가진 여러 지방들 중 일부로서, 북한지역을 구성하는 여러 지방들은 독자적인 발전방안을 모색할 자격이 있고 남한지역에 해당하는 지방들을 포함한 다른 지방들과의 협력관계를 동등한 주체로서 추구할 수 있는 입장에 서게 된다. 물론 남한지역을 구성하는 지방들과 북한지역을 구성하는 지방들간에는 ‘역량’의 차이가 존재할 것이며 이로 인해 당장은 비대칭적인 관계가 맺어질 수밖에 없을 것이다. 그러나 지역들 간의 통합으로서의 통일이라는 개념이 확립되고 또 제도적으로 뒷받침될 경우 북한은 적어도 남한을 위한 자원 공급지이자 새로운 소비시장 또는 남한이 힘들게 부양해야 할 대상에 머무르지 않고, 자체의 목표와 자율성을 가지고 스스로 경제적, 사회적, 문화적 발전을 추구해 나가는 통일국가 건설의 참여자로서 스스로의 입지를 확보할 가능성이 열릴 것이다.

북한이라는 지역과 남한이라는 지역간의 통합이라는 관점이 결여된 결과 남한 사회에서의 통일논의는 통일국가 건설 과정에서 북한지역 주민들이 담당해야 할 역할을 도외시하고 북한이 하나의 지역, 또는 여러 지방들의 연합체로서 스스로 경제적, 사회적 발전을 추구해 나갈 수 있으며, 마땅히 그렇게 해야만 한다는 점에 무관심했다고 본다. 통일이 이루어질 경우 북한지역 주민들이 당연히 스스로의 생계를 유지해 나가고 스스로의 가치를 실현해 나가야 한다는 사실을 망각하고 남한지역으로부터 얼마나 재정을 투입해야 북한사람들을 먹여 살릴 수 있을 것인지를 고민했다고 해도 과언이 아니다. 북한지역의 경제발전을 추진하는데 있어서도 남한의 대규모 투자를 통해서 북한에 다양한 시설을 건설하고 남한기업의 진출을 통해 북한을 자본주의화한다는 전략이 있었을　뿐 북한주민들 스스로가 각종 상품을 생산하고 다양한 서비스를 제공함으로써 북한지역이 자생적 발전의 길을 걸을 수 있도록 도울 방안을 고민하는 데에는 별다른 관심을 기울이지 못하였다.

기존에 발표된 통일비용의 산출방식과 지출목표 역시 남한이 북한을 먹여 살리고 남한이 북한을 발전시킨다는 일방주의적 관점이 입각해 있었다고 볼 수 있다. 남한 주민들이 북한주민들의 생계를 책임지고, 북한지역의 발전도 남한 사람들에게서 거두어들인 돈으로 유지되는 통일정부의 재정을 투입하는 데 의존한다는 전제하에 통일비용을 추산하였던 것이다. 그 결과 통일비용은 지나치게 부풀려져 결국 통일을 두려워하고 회피하는 주된 원인으로 작용하게 되었다.

예컨대 연세대학교 통일연구소와 리서치앤리서치가 2011년 2월에 실시한 전국 경제인 1,015명 대상의 통일의식 조사에 따르면, 통일의 필요성에 대한 질문에 대해 “그다지 필요하지 않다” 또는 “전혀 필요하지 않다”고 응답한 경제인들 중 69.7%가 “통일비용 등 경제적 부담이 커질 것”이라는 점을 통일이 불필요한 이유로 들었다.

II. 기존의 통일비용 추산방식과 추산액

통일비용의 규모는 추정방법, 연구자가 채택하는 가정, 연구자들이 규정한 통일비용의 정의 등에 따라 매우 큰 편차를 보여왔다. <표 1>은 2000년 이후 발표된 한국 통일비용 추정치들을 정리해 놓은 것이다. 2000년대 들어 제시된 수치만 보더라도 랜드연구소가 제시한 값 중 가장 적은 수치인 500억 달러부터 피터 백(Peter Beck)이 주장하는 값 중 최고치인 5조 달러까지 천차만별이다. 홍성국에 따르면, 지금까지 통일비용 추정에 주로 동원된 추정방법들은 크게 소득격차해소법, 재정능력접근법, 항목별 추정 합산법 세 가지 이다. 이 밖에도 소수의 연구자들이 CGE(Computable General Equilibrium, 연산가능 일반균형)모델, 적정성장율 접근법, 자본장비율 접근법 등의 경제모델에 의한 추정방법을 사용한 바 있다.

홍성국, 『평화경제론: 분단비용, 통일비용 그리고 평화비용』 (서울: 다해, 2006), pp. 223-237.

이 중에서 한국의 통일비용을 추정하는데 가장 일반적으로 사용되어 온 방법이 소득격차해소법이다. 이 방법은 남북한의 소득격차를 줄이는데 소용되는 비용을 중심으로 통일비용을 계산하는 것이다. 소득격차해소법이 가장 보편적인 한반도 통일비용 추산법이 된 것은 통독 당시와 그 이후의 독일 통일비용 추정치가 대개 소득격차 해소법에 기반하고 있다는 사실과 깊이 관련되어 있다. 독일의 통일관련 재정계획 장기목표는 동독지역 주민들이 서독지역 중에서 소득수준이 낮은 주들의 주민들과 비슷한 생활수준에 이르도록 하는 것이었다. 그러므로 독일에서의 통일비용이란 동서독의 정치적, 경제적 통합에 필요한 비용은 물론 동서독지역 주민들의 생활수준의 괴리를 없애는데 사용되는 비용까지를 통칭하는 개념이었던 것이다. 한국 통일비용 추산을 위한 초기 연구들은 통독 이후 독일의 재정지출규모 등을 감안하여 독일 통일비용 추산치를 한국의 현실에 맞게 (동서독간 소득 차이 대 남북한간 소득차이 및 동서독 인구비율 대 남북한 인구비율, 독일 재정규모 대 한국 재정규모 등 고려) 조정하여 한국의 통일비용을 계산하는 방법을 주로 사용하였다.

소득격차 해소법을 채택한 연구자들은 어느 정도의 수준으로 남북한지역간의 소득격차를 줄여야 통일국가 운영에 지장이 없을 것인지에 대한 객관적 기준을 제시하거나 연구자들 간에 합의를 이루지 못한 채 자의적으로 소득격차 해소 목표를 설정하여 추산치를 발표해 왔다. 예컨대 어떤 연구는 북한의 1인당 소득수준을 남한의 60% 정도까지 끌어올리는데 드는 비용을 제시하여 통일비용 추산치가 상당히 커지는데 비해 어떤 연구는 통일 당시 북한의 1인당 소득을 두 배로 올리는데 드는 비교적 적은 금액을 통일비용으로 제시하고 있다. 소득격차해소법을 적용한 연구들은 또한 목표로 한 소득격차 해소가 이루어지는 시기를 합리적 논거에 의해 제시하지 못하고 대다수 연구자들이 자의적으로 통일비용 투입기간을 설정하고 있다는 문제점도 가지고 있다.

홍성국은 통일비용이 생산요소로서의 성격이 강하기 때문에 다른 생산요소들의 경우처럼 한계투입효과(marginal input effect, 한계생산성)가 체증하다가 체감할 것이라고 보고 통일비용의 한계투입효과가 제로가 되는 지점까지 통일비용을 투입한다는 가정 하에 통일비용을 계산하고 이러한 통일비용의 규모를 고려하여 통일비용 지출기간을 정할 것을 대안으로 제시하고 있다. 홍성국, 『평화경제론: 분단비용, 통일비용 그리고 평화비용』, p. 231.

<표 1> 연구자별 한반도 통일비용 추산

연구자/발표년	통일시점	지출 기간	추정비용	추정방법 및 전제조건
Goldman Sachs /2000	2000/2005	각 10년	8,300억-2조 5,400억 달러/ 1조 700억-3조 5,500억 달러	북한 노동생산성을 남한의 50-100%로
IMF /200	-	-	통일 첫해 국세수입 40%, 이후 20년간 국세수입 20%(2001년 국세수입 적용시 421조원)	상호체제인정 연방제 통일 가정
Frecaut /2003	-	Over 20 years	55-190% of South’s GDP	Transfers to North Korea from South Korea and other donors
Fitch /2003	-	10-15년	240-600조 원	-
이영선 /2003	-	5년-10년	급진통일: 1,827억(5년)-5,614억 달러(10년), 점진통일: 732억 달러(10년)	CGE모델, 목표소득 설정 시나리오별. 북한경제가 남한의 60% 수준에 이르기까지 위기관리 및 투자
변양균 /2005	-	5년	GDP의 10%	독일식 흡수통일시 정부지출. 5년 이상 지원 불가.
윤순봉 (삼성경제연구소) /2005	2015	10년	546조원	북한 초기산업화 및 북한주민 기초생활 지원액
Wolf & Akramov (Rand Corporation )/2005	-	4-5년	500억-6,700억 달러 (in 2003 dollars)	북한 GDP를 남한의 2-8%로 가정, 북한 GDP를 2배로 올리기 위한 투자액
신창민 /2007	2015/2020/2025/2030	10년	총비용: 9,171억 달러/1조,604억 달러/1조 2,379억 달러/1조 4,138억 달러, 소모 비용: 2,209억 달러/2,568억 달러/3,104억 달러/3,435억 달러	북한 1인당 GDP를 남한의 50%로, 소득조정기간(10년) 동안 북한경제를 분리해 관리
안예홍, 문성민 (한국은행 금융경제연구원) /2007	-	동서독식 :22-39년, 특구식: 13-22년	동서독식 통합: 5,000억-9,000억 달러, 특구식 통합: 3,000억-5,000억 달러	북한 1인당 GNI를 1만 달러로 올리기 위한 재정이전지출, 북한 전체를 특수경제구역 지정, 연간 총이전지출규모를 2005년 남한 GNI의 3%로 가정
Goohoon Kwon (Goldman Sachs) /2009	-	13년	Annual transfers of 1% of South Korean GDP	통일로 북한 성장잠재력 현실화, North is growing 3% points faster than South, the North currency appreciating 5% faster than the South currency
Peter Beck /2010	-	Over 30 years	$2 trillion to $5 trillion	독일통일 비용 원용, Raising Northern incomes to 80% of Southern levels
서중해 외 (한국개발연구원) /2010	급진통일은 2011년	각 30년	급진통일: 2조 1,400억 달러, 점진통일: 3,220억 달러	점진통일시 2040년 북한 1인당 GDP 16,000 달러

출처: 홍성국『평화경제론』, pp. 241-243; 양용석, “적정통일비용 산정에 관한 소고: 기존 사례연구의 함의와 시사점 고찰을 중심으로”, 『정책연구』 2008년 가을호 (통권 158호), pp. 174-218; 양운철, “통일비용의 추정과 재원 조달방안”, 『세종정책연구』 2권 1호 (2006), pp. 51-52; 『경향신문』2010년 8월 17일 등을 참고하여 작성.

통일비용에 대한 기존의 추정치들이 연구자에 따라 매우 큰 차이를 보이는 또 다른 이유는 통일의 방식에 따라 통일비용이 달라질 수밖에 없다는 점을 연구자들이 고려하고 있기 때문이다. 예컨대 대통령 직속 미래기획위원회가 한국개발연구원(KDI) 서중해 박사 등에 의뢰해 산출한 결과에 따르면 북한이 핵개발을 포기하고 개혁·개방 과정을 거쳐 통일에 이를 경우 30년간 연평균 100억달러(약 11조8000억원)가량, 총 3,220억 달러의 통일비용이 필요한 반면에 북한이 급변사태로 무너질 경우 30년간 연평균 약 720억달러(약 85조 5,000억원), 총 2조 1,400억 달러의 비용이 필요하다고 한다. 통일 방식의 차이에 따라 통일비용의 총액이 7배가량이나 차이가 나게 된다는 것이다.

III. 통일비용 지출의 역설

하나의 나라를 구성하는 지역들간의 소득격차가 지나치게 클 경우 그렇지 않은 경우에 반해 지역간 갈등이 심화될 가능성이 크다는 가정은 설득력이 있다. 한국의 현대사도 산업화에 따른 경제성장의 혜택이 집중된 영남지역과 성장의 혜택에서 상대적으로 소외된 호남지역간의 갈등이 국민통합과 정치발전에 얼마나 부정적인 영향을 미쳤는지를 여실히 보여주고 있다. 그럼에도 남북한지역간의 소득격차 해소를 통일을 완성하기 위한 우선적 과제로 삼는다거나 소득격차 해소를 위해 투입되는 비용을 중심으로 통일비용을 추산하는 것이 타당한지에 대해서는 의문을 제기하지 않을 수 없다.

<표 2> 동서독 수렴 정도 지표들: 서독가치 대비 동독가치의 비율

(단위: %)

지표	1991	1995	2000	2007
거주인구	25	23	23	21
1인당 GDP	33	59	60	67
생산성: 개인당 실질 GDP	42	65	69	77
노동비용: 고용인당 보수	49	74	77	77
거주자당 투자	66	149	110	86
거주자당 설비투자	62	106	97	86
경제활동참여	96	92	88	88
실업	207	180	239	214

출처: Klaus-Heiner Röhl, “Strukturelle Konvergenz der ostdeutschen Wirtschaft,” Trends. 1 (2009), p. 2. 한영빈, “전환기에 놓인 독일의 동서독지역격차 해소정책: 신고전학파적 수렴모델의 비판을 중심으로”, 『세계지역연구논총』 27집 3호, pp. 330-331에서 재인용.

한국의 대다수 연구자들이 소득격차해소 비용 위주로 통일비용을 산정하는 것은 하나의 국가로서 진정한 통합을 이루기 위해서는 독일과 유사한 소득 균등화 정책을 펴지 않을 수 없다고 생각하기 때문이다. 또, 북한지역으로부터 남한지역으로의 급격한 인구이동을 막기 위해서는 북한지역 주민들의 소득 수준을 끌어올려야만 한다는 생각도 그 원인이라고 할 수 있다. 그러나 일정한 기간 내에 남북한지역간의 소득격차를 크게 줄인다는 정책목표는 한반도의 현실을 고려할 때 무리가 아닐 수 없다. <표 2>에서 볼 수 있듯이 통일직후인 1991년의 동독지역 1인당 GDP는 서독의 33% 수준이었던 것으로 알려져 있다. 통일독일 정부는 막대한 재정지출을 통해 1995년 동독지역의 1인당 GDP를 서독지역의 59% 수준까지 끌어 올렸다. 그런데 그 뒤로도 막대한 재정지출이 계속되었지만 2000년의 동독지역 1인당 GDP는 서독지역의 60% 가량으로 답보상태를 면하지 못하였다. 이후에도 독일정부의 소득 균등화를 위한 노력은 계속되어 2007년에는 동독지역의 1인당 GDP가 서독지역의 67%선으로까지 상승하였다. 그런데 이 기간 동안 동독지역 고용인 1인당 보수의 수준은 1995년 서독지역의 74%, 2000년 77%, 2007년 77%로 답보상태를 면하지 못하였다. 다시 말해 2000년대 들어서도 동독지역 거주자들의 노동에 따른 소득은 증가하지 않았는데 연방정부와 서독지역 지방정부들의 막대한 재정지출을 통해 총소득만 증가하였던 것이다. 더구나 2000년대 들어 거주자 1인당 투자액, 거주자 1인당 설비투자액이 줄어든 것은 동독지역이 투자 대상 지역으로서의 매력을 상실했다는 사실을 보여준다. 경제활동 참여율도 답보상태를 면치 못하였고, 무엇보다도 실업률은 여전히 서독지역의 2배가 넘는 상태를 유지하였다.

지역간 물가수준을 고려했을 때 1991년 구동독지역의 1인당 GDP가 서독의 42.9%정도였다는 계산결과도 있다. 김영윤·양현모 편, 『독일, 통일에서 통합으로: 문답으로 알아보는 독일 통일』 (서울: 통일부, 2009), p. 322.

2010년대에 들어서는 구동독지역의 1인당 소득과 생산성이 구서독지역의 80%대에 이르는 등 상황이 개선되고 있다.

Klaus-Heiner Röhl, “Strukturelle Konvergenz der ostdeutschen Wirtschaft,” Trends. 1 (2009), p. 2. 한영빈, “전환기에 놓인 독일의 동서독지역격차 해소정책: 신고전학파적 수렴모델의 비판을 중심으로”, 『세계지역연구논총』 27집 3호, pp. 330-331에서 재인용.

통독 당시 동독의 1인당 GDP가 서독의 1/3(33%) 수준이었던데 비해 한국은행이 추산한 2009년 현재 북한의 1인당 국민소득(GNI)은 남한 원으로 환산하면 123만 원가량으로 남한의 1/18(5.6%) 수준이다. 이러한 금액은 북한의 가격자료 등 기초자료의 입수가 어려워 남한의 가격, 부가가치율, 환율 등을 적용하여 추산한 것이므로 북한의 실제 1인당 소득은 한국은행 추산치보다 훨씬 적을 것으로 보인다. 요컨대 통일 후 남북한의 소득을 균등화한다는 것은 일정한 기간 동안에 북한지역이 최소한 18배나 잘 사는 남한지역을 경제적으로 따라잡도록 만드는 것을 의미한다. 이러한 목표의 비현실성 때문에 많은 연구물들은 북한지역의 1인당 소득이 남한지역의 50%~60% 수준에 이르게 하는 것을 소득 격차 감소의 목표로 정하고 있다. 그러나 이처럼 완화된 목표를 달성하기 위해서도 북한지역의 소득이 장기간에 걸쳐 엄청난 속도로 증대되어야 한다. 이런 소득증대를 위해서는 북한지역 외부로부터 막대한 재원이 투입되어야만 하는 것은 말할 나위 없으며 결국 대부분의 재원조달 부담은 남한지역 거주자들에게 지워질 것이다.

한국은행, “2009년 북한 경제성장률 추정 결과”, 2010년 6월 25일 공보 2010-6-32호, http://www.bok.or.kr;“2009년 북한 경제성장률 추정 결과”, 2010년 6월, pp. 1-10.

이러한 난제를 앞에 두고 과연 북한지역의 1인당 소득이 남한지역의 절반 이상으로까지 증가하지 않으면 남북한지역이 하나의 국가로서의 통합을 유지하기 어려울 것이냐는 질문을 던져 볼 필요가 있다. 한국은행의 안예홍과 문성민의 연구결과에 따르면 독일식 통합의 폐해를 최소화하기 위해 북한지역을 남한지역과 분리해서 특구식으로 별도 관리하더라도 북한지역의 GNI를 남한지역의 60% 수준으로 끌어올리는데 19-63년이 걸린다고 한다. 이 기간 동안 매년 2005년도 남한 GDP의 3%에 해당하는 24.2조원을 투입할 경우 그 비용은 4,600억-1조 5,000억 달러가 소용된다는 추산치도 이들은 발표하였다. 또, 2010년 대통령 직속 미래기획위원회는 급변사태로 인해 갑작스러운 통일이 이루어질 경우 2040년까지 30년에 걸쳐 2조 1,400억달러(약 2,525조원)에 달하는 통일비용이 투입되어야 한다는 전망을 내놓았다. 이 정도의 비용이 투입되어야 남한과 비슷한 수준의 사회 여건을 북한에 갖추고, 북한 주민들의 1인당 소득이 남한에 비해 지나치게 뒤떨어지지 않게 만들 수 있다는 것이다.

『조선일보』 2010년 8월 16일.

이런 연구 결과가 신뢰할 만한 추산방법에 입각해 있다고 하더라도, 이들의 주장에 따르면 북한지역 주민들은 19-60년, 또는 30년이라는 세월 동안 남한지역과의 소득 격차를 크게 줄이지 못한 채 가난한 2류국민으로 생활해야만 할 것이다. 만약 소득격차의 감소가 국가통합의 필수조건이라면 남북한이 한 세대 내지 두 세대에 걸친 긴 기간 동안 이토록 큰 소득 격차를 지닌 채 어떻게 하나의 국가로서 통일성을 유지할 수 있을 것인지 의문을 갖지 않을 수 없다. 또, 소득격차의 해소에 이토록 오랜 시간이 걸린다면 소득격차 해소가 통일 이후의 급격한 인구이동을 막는 효과적인 수단이 될 수도 없을 것이다.

소득격차의 감소가 국가의 통합을 유지하는 관건이라면 통독 당시 서독지역의 1/3수준에 불과하던 동독지역 주민들의 1인당 소득이 서독지역의 4/5 정도로 향상된 오늘날 독일의 국가적 통합성은 매우 강화되고 양 지역 주민들은 통일 당시보다 훨씬 더 화합된 모습을 보여야 할 것이다. 그러나 ‘동독놈들’을 뜻하는 오씨(Ossi), ‘서독놈들’을 의미하는 베씨(Wessi)라는 용어가 보여주듯 양독지역간의 반목은 여전히 사그라지지 않고 있다. 많은 서독지역 주민들은 동독지역 사람들이 서독지역 사람들이 낸 세금으로 살아가고 있다는 인식을 가지고 있는 듯하다. 반면 동독지역 주민들은 서독지역 주민들이 구동독지역의 과거와 동독지역 거주자들의 현재의 삶을 폄하하고 무시하는데 대한 반감으로 동독이 존재하던 과거의 삶에 대해 향수를 느끼는 ‘오스탈지(Ostalgie)' 경향을 드러내고 있는 실정이다.

Daphne Berdahl, "(N)Ostalgie for the  present: Memory, longing, and East German things," Ethos 64:2 (1999), 92-211; Dominic Boyer, "Ostalgie and the Politics of the Future in Eastern Germany," Public Culture 18:2 (2006), 361-381.

오랫동안 분리되어 다른 체제에서 살던 두 지역이 합쳐져 하나의 국가로서 통합성을 유지하는 관건은 어떻게 해서든 두 지역간의 소득 격차를 줄이는 데에 있는 것이 아니라 통일된 국가가 예전에는 누릴 수 없었던 기회를 제공해 준다는 믿음을 양 지역 주민 모두에게 심어주는 데에 있다. 또한 두 지역 사람들이 상대방을 존중하고 서로가 서로에게 필요한 존재라는 인식을 갖게 만드는 것이 관건이다. 남한지역 주민들은 통일이 단지 생활능력이 없는 북한지역 사람들을 먹여 살리는 부담을 짊어지는 과제가 아니라 북한이라는 새로운 기회의 땅이 열리는 사건이라는 믿음을 갖게 될 때 통일과정과 통일 이후의 경제적 부담을 견뎌내고 북한지역 주민들을 같은 민족이자 같은 국민으로 받아들이게 될 것이다. 한편, 북한지역 주민들은 통일로 인해 오랫동안 억제되었던 경제적, 비경제적 가치 창출의 기회가 주어졌다는 믿음을 가질 수 있을 때 남한지역과의 소득 격차에도 불구하고 통일국가의 국민으로서 자긍심을 가지고 살아갈 수 있게 될 것이며 동독주민들처럼 서독주민들의 세금 등으로 막대한 지원을 받으면서도 동독주민들끼리 살았던 시절을 그리워하는 마음을 가지지 않게 될 것이다.

유념해야 할 점은 남북한 간의 소득격차를 줄이기 위한 막대한 통일비용의 투입이 남북한 주민 모두가 통일국가의 수립을 통해 새로운 가치실현의 기회를 얻게 되었다는 믿음을 심어주는데 오히려 방해가 될 가능성이다. 남북한 주민 모두가 새로운 기회를 발견할 수 있는 통일을 이루기 위해서는 북한주민들이 스스로의 힘으로 자기 지역의 경제를 발전시킬 수 있도록 도와야 한다. 해외 원조 사례들을 통해 알 수 있듯이, 그리고 독일의 사례에서 볼 수 있듯이 생활비 보전과 복지비용의 지출이 오히려 산업발전을 더디게 하고 실업률을 높이며 지역경제를 파탄에 빠뜨릴 수도 있다.

무작정 소득을 보전해 줌으로써 북한주민들의 구매력을 높이는 것은 북한의 산업을 황폐화시키는 결과를 낳을 가능성이 크다. 막대한 통일비용 투입을 주장하는 대다수 연구자들은 북한주민들의 가치창출 능력을 간과하는 경향이 있다. 그러나 북한주민들 대다수는 남한 사람들이 먹여 살려야만 하는 굶주린 빈민집단이 아니다. 북한주민들은 활발한 경제활동을 통해 가치를 창출하며 생활을 유지해왔다. 북한에서는 기업에 대한 사적 소유가 인정되지 않고 사경제 활동을 억제하는 각종 규제가 시행되고 있기 때문에 규제를 극복하기 위한 뇌물 제공 등으로 인한 거래비용이 지나치게 높다. 이러한 높은 거래비용 때문에 북한주민들의 가치창출 능력이 제한되어 왔을 뿐 통일로 인해 이런 장애요인들이 제거된다면 북한주민들은 활발한 시장경제활동을 통해 스스로 북한지역의 경제를 발전시킬 수 있을 것이다. 북한주민들이 가진 이러한 역량을 간과하게 되면 무조건적 소득보전을 통해 북한주민들의 생활을 일정한 수준으로 보장해 주어야 한다는 생각에 입각해 막대한 통일비용을 투입하는 정책을 수립할 수밖에 없게 된다.

북한지역에 대한 재정 투입은 사회간접자본 건설, 의료시설 및 의약품 지원, 교육분야에의 투자 등에 집중되어야 한다. 기차가 제 시간에 운행될 수 있게 하는 것, 항만시설을 확충하는 것, 도로가 제 구실을 할 수 있게 보수하는 것, 전기가 제대로 공급될 수 있도록 하는 것, 북한주민들이 값싸게 치료를 받을 수 있고 남한과 유사한 수준과 내용의 교육을 받을 수 있게 하는 것만으로도 막대한 재원이 소비될 것이다. 여기서 더 나아가 북한주민들의 생활비를 보조하려는 정책을 펴게 되면 통일비용으로 인한 재정부담이 지나치게 늘어나게 된다. 그 결과는 서독사람들이 동독사람들을 경멸하게 된 것과 마찬가지로 남한주민들이 자신들이 낸 세금으로 북한주민들을 먹여 살리는 상황에 대한 반감을 갖게 만들 것이다. 또한 북한주민들이 보조금에 의존하여 생활하는 경향을 드러내게 된다면 이들이 스스로의 힘으로 북한지역의 경제를 발전시킬 수 있는 기회가 오히려 상실될 수 있다. 이렇게 된다면 아무리 북한의 소득수준이 가파르게 증가하여도 통일국가의 통합성과 정치적 안정은 약화되고 말 것이다.

사회간접자본의 확충을 통하여 북한주민들의 생산 및 유통활동을 용이하게 해 주는 한편 북한주민들이 스스로의 힘으로 산업을 일으키고 부를 축적하도록 돕는 것이 지나친 통일비용 지출을 막는 것은 물론 북한지역이 남한지역의 경제적 식민지나 남한경제에 기생하는 무기력한 땅으로 버려지지 않고 통일국가의 당당한 구성부분이자 자율적인 발전의 주체가 될 수 있도록 하는 최선의 길이다. 오늘날 북한의 공산품은 저가의 중국상품에 비해서도 품질이 크게 떨어지는 형편이다. 그러나 통일로 인해 사적 소유가 인정되고, 자유로운 기업활동이 가능해지고, 운송 수단이 확충되고, 각종 뇌물 제공 등에 따른 거래비용이 축소된다면 북한주민들은 처음에는 중국산 제품보다 값싼 제품을 생산함으로써, 나중에는 중국산 제품들보다 품질이 좋은 제품을 생산해 냄으로써 스스로 기업을 꾸리고 경제를 발전시켜 나갈 수 있을 것이다. 통일 초기의 낮은 소득수준은 북한주민들이 품질이 다소 떨어지더라도 값이 싼 북한산 제품을 소비하게 만들어 북한산 제품의 판로를 열어줄 것이다. 이처럼 보조금 지급을 통해서가 아니라 시장원리의 작동을 통해서 북한경제가 발전하는 것이 북한주민들이 통일국가의 소중함을 깨닫는 밑거름이 될 것이다.

저장비용을 걱정해야 할 정도로 남아도는 남한산 쌀을 북한지역에 무상으로 또는 매우 싼 값에 공급하는 것은 북한 농업을 황폐화하는 지름길이 될 것이다. 통일이 되면 지원된 식량이 어떻게 분배되는지에 대한 모니터링이 가능해질 것이므로 식량지원은 시장에서 식량을 구입할 능력이 없는 극빈층과 탁아소, 양로원, 병원 등의 시설에 대한 무상공급 형태로 이루어지는 것이 바람직하다. 시장에서 식량을 구입할 수 있는 주민들에게까지 식량을 제공하여 식량 값을 폭락시키면 결국 북한 농업이 몰락하게 되고 그 결과 농민들의 생계를 유지하기 위한 보조금을 추가로 지급해야 하는 악순환이 일어날 것이다. 북한의 농민들은 비료나 농기계가 제대로 공급되지 않는 상황에서도 소토지 경작을 통해 협동농장에서의 경작에 비해 단위면적당 3-4배의 식량을 생산해 내고 있다. 협동농장의 토지가 개인 단위 또는 가족 단위로 분배되고, 비료의 공급이 원활해지고, 농기계와 연료 등을 쉽게 구입할 수 있는 여건이 제공될 경우 400만 톤 남짓한 것으로 알려진 북한의 곡물생산량은 수 년 내에 50%이상 증가할 가능성이 크다. 600만 톤가량의 곡물만 생산할 수 있게 되면 감자 등 다른 작물의 생산량을 합해 북한지역은 식량을 자급할 수 있게 된다. 이렇게 되더라도 오랫동안 적절한 양의 칼로리를 섭취하지 못했던 북한주민들의 1인당 식량 소비량이 늘어나고 군량미 차출 등으로 애써 생산한 식량을 빼앗기는 일이 없어짐으로 인해 농민들의 소득은 전반적으로 상승하게 될 것이다. 소득이 증대한 농민들은 북한산 공산품의 구매자가 됨으로써 북한지역의 공업발전을 도울 것이다.

북한의 초기 공업 발전은 개혁·개방 초기의 중국과 유사한 형태로 이루어지는 편이 바람직하다. 한편에서는 남한 등지로부터 자본이 투입되어 현대식 경공업과 광업, 중공업, 유통업 등을 발전시키고, 다른 한편에서는 중국 개혁 초기의 향진기업이나 소규모 사기업과 같은 북한주민들 스스로가 경영하는 기업들이 경제성장의 한 축을 담당할 수 있어야 한다. 이미 상당한 수준의 경제성장을 이룬 오늘날의 중국에서는 향진기업과 소규모 사기업이 차지하는 경제적 비중이 미미하지만 중국 개혁 초기의 급속한 경제성장은 소규모 사기업과 향진기업의 성장에 힘입은 바 적지 않았다. 이러한 소기업들을 설립하고 운영하면서 많은 중국인들이 자본주의경제에 적응하는 능력을 기를 수 있었기 때문에 오늘날 중국기업들이 세계시장에서 경쟁력을 발휘할 수 있다는 점을 간과해서는 안 된다.

통일비용의 지출은 북한지역 주민들이 스스로 기업을 설립하고 농업생산성을 높이고 지방 단위의 발전을 추진해 나가는 것을 돕는 방향으로 이루어져야 한다. 물자나 돈을 나누어 주는 식의 소득보전과 북한지역을 구성하는 지방들이 독자적인 발전전략을 수립하지 못하고 중앙정부의 재정지원에 의존하여 운영되게 하는 식의 재정지출은 북한지역 경제의 자생력을 떨어뜨리고 결국에는 국가의 통합성조차 더욱 약화시키는 결과를 초래할 위험이 크다.

IV. 결론: 위기가 아닌 기회로서의 통일

과대한 통일비용 추산결과가 발표되고 남한 사람들의 통일비용에 대한 우려가 커져가는 것은 통일비용 지출 계획의 밑바탕에 무능력한 북한주민들을 남한 주민들의 세금으로 먹여 살려야 한다는 생각이 자리잡고 있기 때문이다. 그러나 북한주민들은 제도적 장치와 기본적 인프라만 제공되면 왕성한 경제활동을 통해 스스로의 삶을 꾸려 나갈 수 있는 역량을 가지고 있음을 지난 십 여 년 동안의 사경제활동을 통해 입증해 보였다.

2009년에 발표된 골드만삭스(Goldman Sachs)의 통일한국 관련 보고서는 의도적인 통일비용의 투입이 없이도 북한지역은 통일 후 15년가량 연평균 7%의 성장을 할 수 있다고 예측하고 있다. 그 근거 중 하나는 아시아 전환경제들이 1992년에서 2008년 사이에 연평균 8.4%의 성장을 기록했다는 점이다. 통일로 인해 자유로운 경제활동을 가로막는 장벽들이 제거될 경우 북한주민들이 중국인들이나 베트남인들보다 더 활발한 경제활동을 영위하지 못할 이유가 없다. 그러므로 북한지역에 대한 사회간접자본 관련 투자가 광범위하게 이루어지고 교육과 의료부문에 대한 지원이 지속될 경우 북한지역의 경제성장률이 상당기간 동안 10%대 중반을 넘어설 것이라고 예측하여도 무리가 없을 것이다.

Goohoon Kwon, “A United Korea?: Reassessing North Korea Risks (Part I),” Global Economics Paper No. 188 (September 21, 2009).

남한의 지원에 기댄 북한주민들의 소득 향상은 통일국가의 기반을 확고히 하는 것이 아니라 남북한 주민들 간의 반목과 갈등을 키울 뿐이다. 남북한간의 심각한 격차로 인해 북한주민들을 동독지역 주민들보다 더한 소외계층으로 만들 것이 분명하기 때문이다. 통일비용의 지출은 북한에 진출하는 남한기업의 활동은 물론 북한주민들 스스로의 활발한 경제활동에 도움이 될 수 있는 방향으로 선택적이고 신중하게 이루어져야 한다.

역설적으로 오랜 기간 동안 남북한의 소득격차가 상당한 수준으로 유지되는 것이 통일 후 북한지역에 대한 관리가 효율적으로 이루어졌다는 징표가 될 수 있다. 남한경제의 성장을 위해 사용되어야 할 재원이 북한지역에 쏟아 부어짐으로 인해 남한지역의 성장이 멈추거나 퇴보하고 북한지역 경제만이 가파르게 성장하는 것이 남북한의 소득격차가 줄어드는 가장 빠른 경로이다. 반면에 통일로 인해 북한지역의 경제가 성장하는 동시에 남한지역의 경제도 성장세를 유지하게 된다면 남북한지역간의 경제적 격차는 오랜 시간이 흘러도 좀처럼 좁혀지지 않을 수 있다. 그런데 경제적 관점에서든 정치적 관점에서든 후자의 경우가 전자의 경우에 비해 훨씬 바람직한 상황전개라고 평가할 수 있을 것이다. 통일로 인해 남북한지역이 함께 경제적으로 성장하고 남한출신자와 북한출신자 모두에게 새로운 기회가 제공되어야 통일한국의 경제성장과 국가통합이 유지될 수 있기 때문이다.

이처럼 새로운 관점에서 통일비용을 추산하려는 시도가 이루어질 필요가 있으며 통일을 당면한 위기가 아닌 활용해야만 하는 기회로 받아들이는 인식의 전환이 전문연구자들, 정책결정자들, 경제인들 모두에게 요구된다. 이를 위해서는 먼저 북한을 통일의 대상이나 객체로 바라보는 시각에서 탈피하여 통일의 주체로 인정하려는 시각이 필요하다. 국가 대 국가의 관점에서는 3대째의 세습이 진행되고 있는 빈곤한 독재국가인 북한을 통일의 동등한 파트너이자 주체로 인정하기가 쉽지 않을 것이다. 이러한 문제를 극복하기 위해서는 통일을 국가들 간의 통합으로만 이해하는 관점을 탈피하여 지역들 간의 통합이자 지방들 간의 통합이라는 새로운 관점에서 통일문제를 다루려는 노력이 필요할 것이다.